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浅谈信访工作责任制的构建

刘文辉 冯兴吾

为了进一步规范全国信访工作，体现执政为民，依法行政，2005年1月5日，国务院第76次常务会通过了新的《信访条例》，该条例于2005年5月1日起施行，1995年10月28日国务院发布的《信访条例》同时废止。新条例体例完整，内容丰富，按照以人为本、构建社会主义和谐社会的要求，坚持信访为民，严格信访责任，明确规定“各级人民政府应当建立健全信访工作责任制”，有效地保护人民群众的合法权益。
一、构建领导责任机制，从源头上预防导致信访事项的矛盾和纠纷
㈠实行党政一把手对本地区、本部门信访工作责任制
各级党政一把手要亲自抓、负总责。要定期召开党委常委会、政府常委会，专题研究信访工作，及时部署，定期检查，精心指导。分管信访工作的负责同志要积极协助主要负责同志处理重大信访问题，搞好组织协调，加强具体指导，主动解决难题，确保目标实现。
㈡领导批阅重要来信制度
各级、各部门党政领导要经常批阅群众来信，地、市党政领导批办来信数应占本地区、本部门直接受理来信总是的20%以上，县级党政领导批办来信数应占本县、本部门直接受理来信总是的30%以上。凡阅批信件，都应有具体的批办意见，并负责督办落实。
㈢领导接待重要来访制度
设区的市级、县级人民政府及其工作部门，乡、镇人民政府应当建立行政机关负责人信访接待日制度，由行政机关负责协调处理信访事项。要做好接访工作，信访部门及其工作人员要提前做好准备，即将来访者反映的问题弄清；涉及法律、政策找准；提出解决问题的初步方案。如果涉及有关单位或部门的问题，亦应约请有关单位或部门负责人参加接待日，以便共同商讨解决问题。宣城市委、市政府领导坚持领导接访制度，开门接访，与上访群众直接对话，对上访群众做到不推、不拖、不压、不训，热情接待，坦诚相见，认真解决问题。同时，坚持约访制度，带案不访，由领导约误集体访代表和信访老户，直接听取反映，了解情况，促进集体访，老上访问题的解决。
对信访量较大，群众上访频率较高地区，地、市级党政领导接待来访群众每月不少于半天；县级党政领导接待来访群众每月不少于1天；乡、镇党政领导接待来访群众每月不少于2天。对群众反映的问题，谁接待，谁负责处理到底。对本地区、本部门出现较大规模去京集体上访的，由市、县和部门分管负责同志或主要负责同志劝返处理，并负责做好善后工作，不得重复上访。
㈣信访工作汇报制度
信访工作涉及面广、政策性强，是一项群众性的政治工作，因此，信访部门及其工作人员要树立强烈的事业和责任感，不断从大量来信、来访中寻找带有规律性、倾向性的问题加以总结，以便向党委、政府汇报信访工作。
㈤实行信访工作目标管理制度
各级、各部门对信访工作要进行目标管理，力争做到无越级集体上访，无去京重复上访，无信访老户；对中央、省两级交办的信访案件做到明确分工，责任到人，定期督查，保证落实，按期结案率达到80%，年终结案率达到100%。如安徽省委、省政府《关于实行信访工作领导责任制的决定》规定：“省信访工作领导小组对上年来省去京集体上访、越级上访、重复上访综合指数列前5名的市和前面10名的县（市），作为信访重点管理地区。每逢双月，请有关市、县主要负责同志来省会商信访问题，研究措施，限期改变面貌。”
二、构建统一领导、部门协调、统筹兼顾、标本兼治、各负其责、齐抓共管的信访工作机制，规范信访行为
㈠拓宽信访渠道，着力保护信访人
1、公开
各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当向社会公布信访工作机构的通信地址、电子信箱、投诉电话、信访接待的时间和地点、查询信访事项处理进展及结果的方式等相关事项。
2、便利
各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当在其信访接待场所或者网站公布与信访工作有关的法律、法规、规章，信访事项的处理程序，以及其他为信访人提供便利的相关资料。
国家信访工作机构充分利用现有政务信息网络资源，建立信访信息系统，为信访人在当地提供信息事项、查询信访事项的办理情况提供了便利。由于信息化带来了信访形式的变化，构筑全国信访信息系统将成为畅通信访渠道的重要举措之一。建立全国信访信息系统，既有利于信访人查询，又有利上级信访机构及时了解、指导、督办重要信访事项。
3、保护
各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当畅通信访渠道，为信访人依据法律规定的形式反映情况、提出建议、意见或者投诉请求提供便利条件，任何组织和个人不得打击报复信访人。
㈡信访人依法实施信访行为
信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。各级政府必须依法行政，不能越俎代疱。如福建省漳州市中级人民法院针对新形势下涉法信访的特点，构建联合信访工作机制。他们通过构建联合基层法院的属地办理机制，定责任单位、定责任领导、定责任人、定办结要求和定办结时限，努力将矛盾化解在基层。
㈢各级人民政府及其部门依法各司其职
县级以上人民政府信访工作机构收到信访事项，应当予以登记，并区分情况，作出处理。对于依法应当向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出，信访工作机构应当告知；对依照法定职责属于本级人民政府或者其工作部门处理决定的信访事项，应当转送有权处理的行政机关；情况重大，应当转送有权处理的行政机关；情况重大，危急的，应当及时提出建议，报请本级人民政府决定。如有的地方信访部门通过构建信访联合地方党委、人大协调机制，加强与各级党委、政府的密切联系，取得党政领导、人大代表的支持，加强了信访信息的交流，拓展了信访案件的解决渠道，并提高了处置突发事件的应变能力。
㈣尊重司法机关裁判，维护司法权威
对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。
确立司法权威是社会稳定的法治内容，要在全社会形成尊重司法裁判，树立司法最终裁判权威的氛围，要改变有的地方存在的涉诉信访案件完全按行政模式的方法处理的现状，要将其纳入正常的审判监督程序之中。同时，要让权力机关监督、社会团体的监督、舆论的监督等与法律监督有机结合起来，促进司法公正，维护司法权威。
司法机关、仲裁机构、行政复议机关应当高度重视初信初访工作，制定接待、信访处理的系列规章制度，以制度促进信访工作健康有序开展。行政复议机关要强化行政复议指导，通过行政复议告知书、举证通知书、行政复议指南、行政复议监督卡等“三书一卡”指导行政复议当事人正确行使权利；人民法院要落实寻诉员制度，避免诉讼当事人在办公区四处寻找，方便诉讼当事人在法院办事。
三、构建责任追究机制，促进信访案件的落实
㈠信访人的责任
１、信访人的“六不得”
信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权益，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得在下列行为：⑴在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；⑵携带危险物品、管制器具的；⑶侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；⑷在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；⑸煽动、串联、胁迫以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机 财；⑹扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。
2、违反走访形式及其他行为的责任
信访人违反《信访条例》的有关规定，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法规的，或者违反治安管理行为的；由公安机关依法采取必要的现场处理措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
3、捏造歪曲事实、诬告陷害他人的责任
信访人提出信访事项，应当客观真实，对其所提供材料内容的真实性负责，不得捏造事实、歪曲事实，不得诬告、陷害他人。信访人捏造歪曲事实、诬告陷害他人，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，由公安机关给予治安管理处罚。
㈡信访机构的责任
县级以上人民政府信访工作机构对收到的信访事项应当登记、转送、交办而未按规定登记、转送、交办，或者应当履行督办职责而未履行的，由其上级机关责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
㈢行政机关的责任
1、受理信访行政机关
负有受理信访事项职责的行政机关在受理信访事项过程中违反《信访条例》的规定，有下列情形之一的，由其上级行政机关责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；⑴对收到的信访事项不按规定登记的；⑵对属于其法定职权范围的信访事项不予受理的；⑶行政机关未在规定期限内书面告知信访人是否受理信访事项的。
2、有权处理的行政机关
对信访事项有权处理的行政机关在办理信访事项过程中，有下列行为之一的，由其上级行政机关责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。⑴推诿、敷衍、拖延信访事项办理或者未在法定期限内办结信访事项的；⑵对事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的投诉请求未予支持的。
㈣行政机关工作人员的责任
上海市建设和管理委员会 市城市


关于鼓励动迁居民回搬推进新一轮旧区改造的试行办法
上海市建设和管理委员会 市城市规划管理局 市房屋土地资源管理局 市住宅发展局
沪建城(2001)第0068号



九十年代以来，本市结合城市基础设施建设、房地产开发、商业设施改造，开展了大规模的旧区改造，取得了很大成绩，市民的住房条件和居住环境得到了很大改善，但市区范围内仍有大量的旧住房尚待改造。根据市七届七次党代会提出的加速旧房成片改造，保护和修缮有历史文化价值建筑和街坊的要求，为探索鼓励动迁居民回搬的新机制，推进新一轮旧区改造，提出如下试行办法：
一、新一轮旧区改造是完善城市综合功能，提高城市综合竞争能力的重要组成部分，必须按照“两级政府、两级管理”的要求，充分调动和发挥各方面的积极性，运用市场机制，进一步提高市民的居住水平和居住环境，实现城市的可持续发展战略。
新一轮旧区改造要按照城市总体规划要求，统一规划，合理布局，突出重点，分步实施，做到旧区改造与市政基础设施建设、绿化建设、生态环境建设有机结合，通过改造，创造优美、和谐的城市环境。
新一轮旧区改造要在机制探索、体制创新上，实现以政府、企业为主向政府扶持、企业运作、市民参与转变；在动迁安置上，实现以异地实物安置为主向鼓励原地原区域有偿回搬和多种安置方式并存转变。
二、新一轮旧区改造要坚持拆、改、留并举的方法。拆除改造的重点是中心城区旧式里弄房屋建筑面积超过70％的区域，特别是房屋结构和居住环境差的二级旧里以下地区。对结构尚好、不成套的职工住宅进行成套改造。对具有历史文化价值和建筑特色的风貌街区，按照城市规划和《上海市中心区历史风貌保护规划》要求，进行有计划地保留、保护性改造。同时，选择适量的多层住宅进行平改坡，并结合屋面水箱改建、外立面整治等，改善住宅性能，美化视觉效果。
三、新一轮旧区改造要坚持高起点规划、高标准设计、高质量施工、高水平管理，充分体现“以人为本”的原则，满足二十一世纪初市民的居住需求。在规划设计上，避免高容量、高密度开发，控制高层建筑数量，注重建筑空间形象，强调建筑风格与周边环境协调；在工程建设上，要按照住宅产业现代化的要求，积极采用新技术、新工艺、新材料、新设备，充分运用科技手段，提高建设质量和建设效率，降低建设成本；在公建和市政配套上，要积极倡导节地、节水、节能和资源再生利用，优化服务系统，完善居住区功能；在物业管理上，要充分利用现代化管理手段和管理方式，方便居民，提高管理水平和管理效率。
四、拆除改造地块可试行动迁居民出资回搬原地或原区域。试点地块由各区按本办法规定申报，由市建委、市房地资源局、市住宅局、市规划局等有关部门共同认定。申报内容包括：改造范围、改造范图内拆除一、二级旧里及各类建筑面积、动迁居民和单位数量、回搬比例等。
经认定的试点地块立项、规划、用地、拆迁审批等手续均委托各区有关部门办理，试点地块动拆迁完成后应报认定部门备案。
五、凡按本办法规定经认定的试点地块可适用以下政策：
土地使用权出让金为零；减免拆除公房补偿费、房屋拆迁管理费、工程质量监督费、建设工程规划许可证费；减免或免收人防设施结建费；市政、公建设施包干建设；符合廉租住房配租条件的，可按规定优先配租廉租住房。
动迁居民可实物安置或货币化安置，也可出资回搬。为鼓励居民出资回搬，对回搬原地、原区域（住房价格基本相当的地段）的居民，给予享受以下优惠政策：
（一）原住房建筑面积拆一还一部分，按公有住房出售政策购买；如住房有困难的，可按优惠价格购买适当的优惠面积；再超出部分，按当地市场价购买。优惠面积和优惠价格由各区政府根据本区的实际情况确定。如私有房屋按有关规定给予适当补偿。
（二）回搬居民系公积金缴交者，可凭回搬购房协议，申请公积金贷款，并由投资改造单位担保。房屋建成后再办理房地产权证抵押担保手续。
（三）回搬购房出资款及贷款本息可按市财政局《关于贯彻执行“促进本市住宅产业健康发展若干意见的通知”有关个人所得税问题的通知》（沪地税二〔1998〕30号）的规定执行。
（四）回搬住房应按商品房标准建立房屋维修基金。维修基金的设立、使用和管理按《上海市商品住宅维修基金管理办法》（上海市人民政府令第91号）执行。
六、旧住房成套改造按《上海市人民政府批转市房地局关于加快旧住房成套改造实施意见的通知》（沪府发〔1997〕12号）规定执行。
历史建筑和风貌街区保护性改造按《上海市优秀近代建筑保护管理办法》和《关于本市历史建筑与街区保护改造试点的实施意见》（沪建房〔99〕第678号）规定执行。
七、为确保试点工作健康发展，建立由市政府分管领导、市建委、市计委、市财政局、市房地资源局、市规划局、市环保局、市住宅局等有关部门、各区政府分管领导组成的推进小组，负责重大事项的决策。
成立由市建委、市计委、市财政局、市房地资源局、市规划局、市环保局、市住宅局和有关部门组成的协调小组，小组成员单位实行分工负责，各司其职，具体负责试点工作的指导、协调。协调小组由市建委牵头。


2001年2月9日