关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知
国土资源部
国土资发[2006]133号
关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知
各省、自治区、直辖市国土资源厅（国土环境资源厅、国土资源局、国土资源和房屋管理局、房屋土地资源管理局）:
全国推行征地补偿安置争议协调裁决制度座谈会之后，按照部的统一部署，各地采取有效措施，积极推进征地补偿安置争议协调裁决制度建设，取得了一定进展。但是，一些地方对推行征地补偿安置争议协调裁决制度还存在着畏难情绪，思想认识不到位，工作缺乏主动性，协调裁决制度建设尚未在全国取得突破性进展。为进一步统一思想、提高认识，加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度，及时化解因征地补偿安置引发的矛盾和纠纷，切实维护社会稳定，现就有关事项通知如下：
一、充分认识推行征地补偿安置争议协调裁决制度的紧迫性和重要性
推行征地补偿安置争议协调裁决制度，是构建社会主义和谐社会的客观需要。当前，我国正处在"发展机遇期"与"矛盾凸显期"，各种矛盾和纠纷纷繁复杂，突出多变。尤其是随着工业化、城市化进程的加快，因征地补偿安置引发的矛盾和纠纷日益突出，已成为人民群众日益关心的社会热点问题。一些地方由于征地补偿安置争议协调裁决制度不落实，致使许多因征地补偿引发的矛盾和纠纷得不到及时处理，部分地方甚至发生了群体性事件，影响了社会的稳定。全面推行征地补偿安置争议协调裁决制度，是建立和完善有效的群众利益诉求机制和权益保障机制的重要手段,对于引导被征地的农村集体经济组织和农民通过法定渠道化解征地矛盾，解决征地纠纷，切实维护社会稳定具有重要意义。
推行征地补偿安置争议协调裁决制度，是实施土地管理法规、完善征地程序的客观需要。征地补偿安置争议协调裁决制度，是《中华人民共和国土地管理法实施条例》为解决征地补偿安置争议确立的专门制度。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）又提出了“加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益”。当前，随着农民对征地补偿的日益关注和补偿标准的不断提高，在实施征地中发生的矛盾、纠纷和冲突不断增加，迫切需要启动征地补偿安置争议协调裁决程序，来解决矛盾，化解纠纷，这对于保证土地管理法规的顺利实施、完善征地程序、切实强化国土资源管理部门在实施征地中的社会管理和公共服务职能具有重要意义。
推行征地补偿安置争议协调裁决制度，是有效化解征地实施中矛盾和纠纷的有效途径。在市、县政府实施征地过程中，一旦发生纠纷，迫切需要上级政府进行协调和裁决，尽快解决矛盾，避免旷日持久的诉讼、上访，甚至激化矛盾，形成群体事件。湖南、重庆和安徽等省（市）推行征地补偿安置争议协调裁决制度的试点，已经在化解征地纠纷、维护社会稳定，规范政府行为、完善征地程序，普及法律法规、保护被征地农民合法权益等方面取得了良好效果。国务院领导对试点取得的成效给予了高度评价，对国土资源部全面推进这项工作给予了充分肯定。推行征地补偿安置争议协调裁决制度，是法规有要求，现实有需要，实践有经验，应当加快进行。
二、全面把握征地补偿安置争议协调裁决制度的基本内容
征地补偿安置争议协调裁决制度，是一项具有自身特点、专门针对征地补偿安置争议设立的纠纷解决制度，必须坚持政府主导、公众参与、重在协调的原则。各地在制定地方性的征地补偿安置争议协调裁决办法的过程中，要注意全面把握征地补偿安置争议协调裁决制度的基本内容：
（一）必须准确定位。协调裁决的范围是针对被征地农民与实施征地的市、县政府在补偿安置方面的争议。协调裁决不对经依法批准的征地合法性进行审查，不代替行政复议和诉讼。协调裁决的范围主要有：对市、县人民政府批准的征地补偿安置方案有异议的；对适用征地补偿安置方案涉及的对被征土地地类、人均耕地面积、被征土地前三年平均年产值的认定有异议的；实行区片综合地价计算征地补偿费的地区，对区片综合地价的适用标准和计算有异议的。
（二）必须兼顾合法性与合理性。协调要以土地管理法律、法规、规章和国家、省级人民政府有关政策为依据，主要是对市、县人民政府确定的征地补偿安置方案和实施过程进行合法性审查，同时兼顾合理性审查。合理性审查的标准是保证被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。各地要在对被征地农民原有生活水平调查、统计的基础上，逐步引入中立的中介组织对被征地土地进行评估，进一步量化合理性审查的标准。
（三）必须规范协调和裁决的程序。在程序设定上，首先必须贯彻协调前置、重在协调的原则，即当事人应当先向拟定征地补偿安置方案的市、县人民政府的上一级人民政府申请协调。未经协调的案件，不能进行裁决。裁决机关受理裁决案件后，也要先行组织协调。经协调达不成一致意见的，依法作出裁决决定。协调意见书经双方当事人签字同意后，即发生法律效力。其次要体现便民、高效和公开的原则。裁决机关接受裁决申请的方式要多种多样，传真，电子邮件等形式都应当允许；协调和裁决都必须要有明确的时限要求，防止裁决案件久拖不决；协调和裁决的程序、过程和结果都要公开透明。
（四）必须建立灵活多样的协调裁决机制。各地要结合本地区的实际情况，大胆探索，按照居中协调和裁决的要求，积极探索灵活多样、符合本地区特点、有利于化解征地补偿安置纠纷的协调裁决机制。要借鉴国务院《信访条例》确立的政府主导、社会参与、有利于迅速解决纠纷的工作机制，在协调裁决工作中组织相关社会团体、法律援助机构、相关专业人员、社会志愿者等共同参与，综合运用咨询、教育、协商、调解、听证等方法，依法、及时处理征地补偿安置争议。
（五）必须依法告知当事人诉权。当事人对裁决机关作出的裁决决定不服的，可以在法定期限内依照《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定申请行政复议或者提起行政诉讼。裁决决定中应当告知当事人诉权。
三、切实加强对推行征地补偿安置争议协调裁决制度的组织领导
明确职责任务，加强组织领导。各级国土资源管理部门要切实加强对推行征地补偿安置争议协调裁决制度的领导，从思想上高度重视，要把推行征地补偿安置争议协调裁决制度作为一项重要的政治任务，摆上重要的议事日程，专题研究部署，明确职责任务，主要负责同志负总责，分管领导亲自抓，建立健全领导责任制。要积极与当地政府沟通协调，争取政府的支持，尽快确立起分工明确、相互配合、规范运作、权责一致的工作机制。部决定将推行征地补偿安置争议协调裁决制度作为“完善体制、提高素质”活动的一项重要内容，作为考核省级国土资源管理部门主要领导执政能力和依法行政水平的重要指标。
采取有效措施，实现四个到位。征地补偿安置争议协调裁决制度涉及面广，问题复杂，推行这项制度，需要耗费大量的人力、物力和财力。各地要采取切实有效的措施，努力实现机构、人员、经费、责任四到位。省、自治区、直辖市国土资源管理部门在机构编制比较紧张的情况下，要按照转变国土资源管理方式，强化国土资源管理职能的要求，通过内部调剂，为协调裁决机构增加编制，充实人员。同时，各地也可根据当地的实际情况，通过协调裁决委员会制来落实裁决机构，即由分管法制工作的领导牵头，聘请部分人大代表、政协委员、国土资源监察专员、政府有关部门的领导和工作人员、土地估价师和律师等作为协调裁决员，对协调裁决案件提出处理意见。
加强监督检查，确保年底到位。各地要按照本通知的要求，切实做好推行征地补偿安置争议协调裁决制度的各项工作，确保2006年底前，征地补偿安置争议协调裁决制度在全国省级国土资源管理部门全面到位。部将加大监督检查工作的力度，对全国各省级国土资源管理部门推行裁决制度的进行全面检查，要以是否出台裁决办法、是否落实裁决机构和人员、是否依法受理和办理裁决案件作为裁决制度是否到位的重要标志。
总结交流情况，推广先进经验。2007年，部将召开全国推行征地补偿安置争议协调裁决制度经验交流会，总结、交流各地推行征地补偿安置争议协调裁决制度中所取得的好的经验和做法，认真研究解决存在的问题，不断完善制度建设，使征地补偿安置争议协调裁决制度成为化解征地矛盾的有效途径。
加快推行征地补偿安置争议协调裁决制度，事关社会主义和谐社会建设，事关社会稳定，事关广大农民的切身利益，意义十分重大，任务相当艰巨。各级国土资源管理部门要以坚定不移的决心和众志成城的信心，勇于担当，勇于实践，确保征地补偿安置争议协调裁决制度全面到位。
国土资源部
二○○六年六月二十一日
王福华 上海交通大学法学院 教授
关键词: 检察机关/检察监督/公益诉讼/起诉
内容提要: 近年来，我国检察机关针对所谓的公益案件提起民事诉讼已有若干尝试，改革者试图以西方检察机关为参照系，将我国检察机关的民事审判监督延伸至提起或参与公益诉讼的体系和逻辑之中。然而，我国检察机关身兼法律监督与公益代表两种角色在民事诉讼这一特定领域呈现出矛盾状态，在检察机关提起民事诉讼的尝试中，其多重角色之间的矛盾、模糊和结构性失衡是其自身难以修复的缺陷，因此，由检察机关提起民事诉讼的试验应当缓行。
2002年7月，浙江省浦江县法院受理了由县检察院代表国家要求确认浦江县良种场与洪素琴等19名被告房地产买卖行为无效的民事诉讼案。县检察院作为原告诉称：被告浦江县良种场使用过期无效的资产评估报告擅自委托他人进行国有资产拍卖，被告金华一通拍卖有限公司对没有有效审批手续、尚不得处分的国有资产予以拍卖，被告洪素琴与其他竞买人恶意串通后以底价买下拍卖标的，应属拍卖无效。县法院审查认为，检察机关为国家和公共利益不受非法侵害而代表国家提起民事诉讼符合宪法赋予检察机关进行法律监督的职能的规定，予以受理此案。
实践表明，我国检察机关以起诉或参诉方式介入民事诉讼领域已经从制度设计和理论论证的层面，被急切地推进到司法改革的试验场，演变成为实践操作。与此相呼应，理论界出现了检察权扩张的呼声，维护检察监督、实现程序公正并加强检察机关的民事公诉权成为主流观点，其核心内容则是以西方检察机关为参照系，将我国检察机关的民事审判监督的具体形式纳入到提起民事诉讼的体系和逻辑之中，使检察机关除行使民事抗诉权外，更多地以起诉和参诉方式介入到民事诉讼之中。然而，在我国现有法律框架下，也许检察机关发动民事诉讼的方式对于保护某些整体利益是行之有效的方法，但这并不等于在程序上就符合了正当性要求，即检察机关提起民事诉讼的有效性并不能当然地证明其正当性。
一、检察权扩张论与检察院介入民事诉讼
由检察机关提起或参与民事诉讼的观点和试验在很大程度上过度渲染了检察机关参与民事诉讼的必要性和迫切性。试验者没能从检察权的属性、界限及其与其他司法权能的关系中寻找并证明其合理性和存在的价值，而仅将检察机关作为一个特殊的当事人（原告）角色强加到民事诉讼领域中，没有考虑到民事诉讼结构对此的容纳度、与其他诉讼主体间磨合中的协调程度以及民事诉讼结构在运作时对此是否会对检察机关这个特殊的诉讼角色表现出排异反应等相关问题。
（一）检察机关的性质与介入民事诉讼
对我国检察机关如何定位，事关检察机关在民事诉讼中的地位、诉讼权利等事项的确定及检察机关在民事诉讼中发挥作用的具体形式和程度。围绕我国检察机关定位问题，出现了多种观点和主张，代表性观点有三种：其一是司法权说，认为检察机关是司法机关，检察权是一种司法权；其二行政权说，认为检察机关是行政机关，检察权是一种行政权；其三，检察机关具有司法机关和行政机关的双重属性；还有学者提出法律监督说等。[1]更多的学者则试图绕开或回避对检察权性质的争论，而径直提出检察权改革的设计方案，提出了关于改革我国检察制度的两种理论假设：（1）检察权合理收缩论。将检察机关定位于公诉人，缩小检察机关作为国家法律监督机关的地位和作用，使检察机关依附于行政机关，突出其政府律师的地位和职能。（2）检察权扩张论。即扩大检察监督的权能，由一般的法律监督扩大到宪法监督，而且检察权的目标是实现法律和维护社会公共利益，检察权的行使不仅是启动司法程序的重大步骤，而且是完成司法程序的重要推动力量。[2]后者获得了各级检察机关和大部分学者的共鸣与支持，是最具代表性的观点。
笔者认为，以下两个关于检察权的法律性质的问题必须加以考虑：首先，我国检察机关是专门的法律监督机关，代表国家并以国家的名义对法律的实施和遵守进行监督，但是检察权和其他权力一样不但是法定的权力，也是有边界的权力，对宪法、法律未授权的事项，检察机关无权行使检察权，否则权力就不具备有效性。其次，无论对检察权作何定性，检察机关是各种诉讼法律关系中的主体，是刑事、民事、行政三大诉讼中的参与者之一，它以法律监督者的角色出现在程序之中，因此它是“程序性”的法律监督机关，这一点是学界共识。应当在国家的整个监督权力体系的视角，而非以孤立和绝对的视角来看待检察机关在民事诉讼中的地位和角色，这样才能得出其提起民事诉讼在程序上是否正当的结论，进而决定检察机关在什么样的领域会有所作为，在什么样的领域要有所不为。
（二）检察权在民诉领域扩张的边界
检察机关负有保护国家利益和社会公共利益的职责，检察机关通过民事诉讼实现检察权是各国通行的做法。具体方式包括（1）检察机关直接提起民事诉讼，即检察机关作为民事诉讼中的原告人直接提起民事诉讼。检察机关作为国家或政府的公益代表人的身份出现，避免由于某种原因造成的不诉、怠诉或不能诉，使公共权益或公民的合法权益失去司法保护。（2）参与民事诉讼。即检察机关在已经开始的民事诉讼中，作为一定权益的代表进入民事诉讼。在这一模式中民事起诉权仍归当事人，只不过法律或者法院适度地许可检察机关参与民事诉讼。无论检察机关以哪一种方式置身于民事诉讼之中，都有一个预设的角色前提，即检察机关的角色不但应当是确定的，还应当是单一和稳定的，检察机关在民事诉讼中应当保持一以贯之的角色和恒定的诉讼地位，程序的特性不允许检察机关有一张令人难以琢磨的脸，更不允许它频频“变脸”，在各个诉讼角色之间穿梭逡巡。检察机关在民事诉讼中地位的多重化容易使检察机关顾此失彼，迷失诉讼方向。权利（权力）的赋予对于部门利益而言当然是多多益善，但在扩充检察机关的诉讼权利（权力）的同时，如何保证诉讼权利体系的科学性不至于受到部门利益的影响就是一个应慎重权衡的问题。
我国检察机关介入民事诉讼也要有个范围界限，其最低限度无论如何也不应当违反正当程序的基本规则。按照程序公正的最低限度要求，法官在审判中不得存有任何偏私，而且须在外观上使任何正直的人不对其中立性有任何合理的怀疑；法官必须给予所有与案件结局有着直接利害关系的人有充分陈述意见的机会，并且对各方的意见和证据平等对待，否则他所制作的裁判就不具有法律效力。[3]在目前的司法体制下，由于检察机关的多重身份和角色介入到民事诉讼中，其对民事审判活动的监督权必然导致法院中立地位难保；其特殊的地位和诉讼权利（权力）也会使其与对方当事人之间的平等对话产生困难。检察机关在现行法律框架下介入民事诉讼，非但不能当然地带来权力扩张的结果，反倒可能引发检察机关角色的混乱和冲突。笔者认为，在目前国家法律还没有赋予检察机关民事诉权的情况下，由检察机关提起民事诉讼，[4]必然造成司法程序的混乱和相关国家机关的无所适从，这本身就是对司法程序和司法制度的损害。相对于为国家挽回的经济损失而言，这种损害的后果可能更严重，对公众严格依法办事的法律意识也会产生消极影响。
二、检察机关介入民事诉讼之角色冲突
建立在结构分化和功能专门化基础上的诉讼角色分配理论被法学家们公认为司法现代化的基本指标。所谓的角色，在普适性的语境中是指“社会中存在的对个体行为的期望系统，这个个体在与其他个体的互动中占有一定的地位。”[5]具体而言，民事诉讼就是诉讼参与者在诉讼规范的指引下进行角色分配和自我定位的过程，诉讼参与者依照法的因素和法律规定使角色对号入座，谋得诉讼地位的同时获取相应的诉讼权利义务。民事程序的参加者在角色就位之后，各司其职，互相既配合又牵制，使民事纠纷解决过程中潜在的恣意受到压缩。作为民事诉讼制度中的角色分配机理，自然应把审判权和诉权的分化以及行使审判和诉权的角色的分离纳入其现代性的理论构架之中，正是在这种意义上现代民事诉讼称当事人和法院是民事诉讼的诉讼主体。因此当事人、法院的组合方式以及对主体地位和相互关系的设置、职能或权限划分，便从形式与内容上构成了民事诉讼的基本格局。两种不同的诉讼权利或权力，共同体现、作用于民事诉讼活动中，缺少任何一方都不能构成民事诉讼。[6]即便检察机关作当事人角色出现在民事诉讼中，也必须被安排在普通当事人这一既定的诉讼地位上，并在诉讼的运作中使其诉讼行为与当事人的角色保持一致。在我国检察机关提起民事诉讼的尝试中，其地位是模糊、飘忽不定的。首先，检察机关在民事诉讼中形成多重角色，它可以提起所谓的公益诉讼；可以以抗诉的方式行使民事检察监督权，对民事审判活动实行法律监督；根据现行民事诉讼法第15条的规定，检察院还可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。显然，对检察机关在民事诉讼中“检察监督者+诉讼的发动者+支持起诉者”这种三合一式的多重角色定位，使民事诉讼存在着潜在的角色紧张甚至是角色冲突的危险。其次，这种模糊的角色出现在哪些诉讼中，其范围也是模糊的。近期我国检察机关频频出现在提起公益诉讼的实践中，其注意力大多局限于所谓的国有资产流失案件，而对于各国检察机关的常规民事起诉领域—— 对社会弱者的司法救助，则拱手让位于法律援助制度，由律师们去承担。重经济纠纷轻人身权利，重国家利益轻个人利益，这是我国检察机关在检察权扩张理论的实践中陷入困顿的理念误区，也说明我国检察机关在提起民事诉讼的试验中的功利意味。
（一）我国检察机关介入民事诉讼时与各个诉讼主体之间的角色冲突
1、检察机关提起民事诉讼存在着不当干涉私权之虞
我国现行的民事、行政检察监督的形成和演变受制于特定政治、经济、文化、历史因素，在制度层面表现为法律监督权的行使者与作为当事人这一角色间的矛盾和冲突。而且，在现有法律框架下我国检察机关难以自我协调这一对角色，在检察机关介入民事诉讼的实践中检察权不可避免地会向法律监督的职能倾斜甚至失控，造成检察监督权的对某些私权的不当干涉，伤及普通当事人的民事权益。在以下两个诉讼环节检察机关极易使自己在所提起的诉讼中处于尴尬境地：
一是检察机关提起民事诉讼后，被告人针对本诉提出旨在吞并、抵消、动摇本诉的反诉的话，作为原告的检察机关可能被置于反诉被告的地位，那么法院是否可以判决检察机关承担通常由反诉被告承担的民事责任？如果可以的话，检察机关以何种形式、用何财产来承担为民事裁判所确认的民事义务？显然，如果禁止本诉被告人提起反诉就限制、剥夺了其诉讼权利，违反诉讼权利平等原则；反之，如允许本诉被告行使反诉权却可能由于对方当事人（检察机关）过于特殊的身份而使其反诉的目的落空。对此，我们可用开篇所列的案件做以下假设：如被告人以售房人所售房屋存在欺诈为由请求售房人返还房款，这些案件便由所谓的“公益案件”当然地回归到普通案件的位置，那么检察机关唯一的选择就是无条件地退出诉讼。
二是民事诉讼中当事人实施处分行为发生困难。有学者指出：仅仅为了服从对民事违法行为监督这一目的而赋予检察院提起诉讼之权，不仅侵害了当事人通过诉讼对民事实体权利的处分权，还将动摇以当事人处分主义为构筑基础的民事诉讼自身的有机体系。[7]对所谓的公益案件，检察院提起诉讼非但达不到对民事违法行为实施监督的目的，还蚕食了当事人的处分权。首先，由于将检察机关定位于公益的代表，使得作为原告的它失去作出变更诉讼请求、撤诉等处分行为及与被告达成和解、调解协议的可能，因为此时检察机关的角色在于维护公益而非处分公益，它不能在公益问题上让步、处分。其次，由于检察机关并非是实体权利的享有者，使它不能享有请求调解、撤诉的程序权利，因为是否同意与对方当事人达成调解协议，既关系到当事人对是否坚持要求裁判的程序性权利的处分，又关系到当事人对自己实体权利的处分。无法贯彻处分原则是背离民事诉讼的基本属性的。
2、检察权地位、角色的自相矛盾
检察机关在民事诉讼中既有类似于原告的诉讼地位，同时还要行使法律赋予的法律监督权，这在民事诉讼的运作中是无论如何也不能自圆其说的，因为一方面它要以保护公益为己任，另一方面又要监督这些公益纠纷的解决过程，使它兼备了运动员和监督裁判员的身份，职能上的自相矛盾使检察机关介入民事诉讼出现逻辑上悖论。我们虽然可以泛泛地讲检察机关同法院一样也是司法机关，在诉讼中起着维护法制的尊严和统一的作用。但是，在民事诉讼中法院更主要地负有维护法制尊严的职责，法院甚至独占了对民事纷争的判断权，是非曲直由法院判断，检察机关的提起、参与民事诉讼无异于有“抢镜头”之嫌。
3、检察权与审判权之间的紧张关系
在现有法律监督的框架下，检察机关介入民事诉讼可能抵消、吞并我们在审判独立方面所取得的来之不易的成就。检察机关参加民事诉讼后，检察机关与法官的关系显得微妙起来，微妙之处在于检察机关在诉讼中所提出意见对法官将产生何种影响。检察机关的意见对法官的判断自由是一种无形的约束和压力。这种压力已经通过诸多的案件表现出来：即便我国检察机关没有任何介入民事诉讼的法律依据，法院还是无一例外地受理并审理了检察机关发动的诉讼。尤其是检察机关享有民事抗诉权，法官如果对检察机关起诉的案件处理稍有不当，后果可能就是令法官非常不愉快的抗诉。再者，检察机关参加民事诉讼所产生的作用会破坏法官自由心证的原则，实际上造成检察机关和法院联合办案的结果，最终导致审判权独立行使原则被架空。
（二）我国检察机关介入民事诉讼面临的程序资源短缺
