排污许可交易制度化的基本性研究
杨青贵
据互联网消息，近两年来，江苏省南通市GDP总量增加了51.5%，而水污染物等主要指标，化学需氧量下降了16.8%。真正实现了社会成本最小化与社会绩效最大化目标。究其原因，即基于市场经济，充分发挥市场在污染治理过程中的作用，将污染治理纳入市场，以市场调节污染成本与收益间关系。
一、排污权发展简述
作为环境问题之一，排污在人类诞生以来就存在，但环境排污问题面临严峻挑战，则发自17世纪的工业革命。随工业的发展和社会经济水平的不断提高，环境污染问题越来越严重，西方主要资本主义国家相继对污染物排放进行不同形式和程度的规制。实现了人类漠视环境保护到污染物排放的限制政策，再到法律规制的发展历程。在排污权形成的短暂历程中，排污权即将或正在实现市场化进程——排污权交易。将排污权纳入市场机制中，作为市场配置的客体。。
“排污权（许可）交易”制度最早由美国经济学家戴尔斯于20世纪70年代提出，且最先为美国联邦环境保护局用于大气污染及水污染治理。同时，美国也是排污权交易最普遍的国家，排污权交易作为一种新环境管理的经济手段，是美国于1979年提出的，经过多年的运行，在美国已取得了明显的经济效益与社会效益。在《清洁空气法》修正案中，其中在酸雨计划执行过程中，到1995年至少已完成10,000笔交易，节省100亿美元的环保支出；在《清洁水法》修正案的指南中，美国确立了418个点源/点源的交易水体系统，943个点源/非点源的交易水体系统。
据评估，在运行排污交易制度后，欧盟内部2007年的排污权贸易额即将超过500亿欧元，比去年增加30几倍。到目前为止，其交易量甚大，成为经济增长和环境保护的一大亮点。
近些年来，我国也进行了试点，获得了一定经验，如在上海黄浦江上游试点的11宗排污交易，共筹集环保治理资金400万元。以及在国家环保局领导下，我国已从1993年开始在包头、平顶山、柳州、开远、太原等地方都进行了二氧化硫和烟尘污染的排放试点工作。收到了良好的效果。这些试点给我国排污权交易制度的建立和市场运行提供了实践经验和示范作用。
二、排污权交易制度存在的可行性分析
排污权交易制度：在实施排污许可证管理及排放总量控制的情况下，为鼓励企业自主地进行技术改进和污染治理，许可和鼓励排污主体在已获得一定排污许可的情况下，利用诸如降污或去污等技术改进和提高污染治理有效手段，降低和减少污染物排放量，以节约排污指标，将排污指标这类有价“资源”储存以备扩大发展之需或同其他排污许可需求方进行的排污许可的市场交易行为的相关制度的总称。
（一）环境资源的稀缺性是进行排污权交易的根源所在。在一定时期和一定范围内，环境资源及环境容量是极为有限的，环境资源具有不可再生性和稀有性。污染物排放是环境资源的主要破坏力量，而环境一经破坏则极难或根本不能恢复。基于环境资源和环境容量的稀缺性和有限性，加之目前环境资源和环境容量的不断减少势必导致环境资源和吸收污染排放的环境容量出现供不应求的状况，市场经济环境的经济机制必然性地调整排污权交易，排污权交易价格必然上涨，以使拥有剩余排污许可的市场主体获得较为可观的经济收益，通过市场机制势必导致经济效益对各市场主体的激励和引导，实现环境、经济和社会的和谐性有序发展。因此，将污染排放许可纳入市场化轨道，充分发挥市场机制的作用，通过排污权市场交易产生经济效益，以鼓励和引导排污主体主动改进生产设备，降低和消灭污染，从而实现对稀缺性环境资源的保护使排污权交易从理论和实践上具有可行性和必然性。
（二）目前已经存在的对相关污染排放的费用规定,即：排污收费制度。以污染物的种类、数量和浓度为标准征收排污费，对排污主体征收污染排放费用和治理费，一方面能有效预防污染的排放；另一方面，从费用的征收来加重企业生产成本，从收益机制来促使市场主体主动更新设备，减少或降低污染，节约指标，为排污权交易提供了促进（激励）机制和可能性。
（三）市场供需主体的存在和交易的迫切性。污染物排放对于一些行业的市场主体来说具有必要性和不可或缺性，其必然产生对污染排放的需求，大体说来主要产生原因有三，即：
a.在主体成立的时候，市场主体相应地通过原始取得的方式获得的排污许可具有有限性和排污主体运行过程中污染物排放超标的可能性与不可预测性。
b.市场主体原始获得的排污权因国家和地区在环境容量和可持续发展方面的政策考虑在区际间分配不均，加之在某一区际内主体间获得的排污许可和指标在量上具有不均等性。
c.排污主体存在有限理性的问题，所以，某些市场主体在生产过程中对排污权交易有些清楚认识或者市场主体的负责人具有高度的环保意识，在生产中积极改进生产设备，引进先进科技，但是其他一些市场主体缺乏改进技术和设备的积极性或进行技术革新速度稍慢于前者。在国家和社会环保要求和强制下，必然对超出原许可排污范围的排污指标进行扩展。
d.不同排污主体所在污染影响区域的环境容量和政府环保政策的要求也是导致排污主体产生对排污许可需求的原因。不同的地区基于政策和环境实际容量的有别性，加之市场主体在成立时对将来其在市场运行中可能产生的污染超标问题具有不可预知性和不稳定性，导致其在运行中必然性地寻求获得新的污染排放指标的需求，以解决一定时期内的污染物排放超标问题。
此外，排污市场主体还具有排污的迫切性。作为经济人，市场主体为了尽可能获得最大效益，总不惜利用各种手段。在市场经济环境下的市场主体，其获得效益最大化的方式和途径大体有两种：其一，传统经济增长途径，在相对稳定的价格和相当稳定的市场需求下，加大投入，以增加产出。第二种途径是利用技术革新，改进生产设备和生产工艺。在第一种途径下的市场主体对于其产生的污染不能进行尽量在生产过程中自行解决，不可避免地造成污染。加之其原始获得的排污许可量上的有限性以及生产过程中产生的污染量上的相对不可预见性，必然积极寻求拓展排污许可的途径，以获得更多的污染排放许可。相反，对于第二种途径，指出主体通过改进生产工艺和手段，大大减少或避免了在生产中的污染，节约了排污指标。因此必然性地在两者之间产生排污权交易的需求方和供给方。加之，市场主体的发展不会放弃经济利益最大化而有限使用排污超标。在寻求拓展排污权的过程中，市场经济体制下的交易是最佳选择，通过市场可以实现排污权资源在市场主体间自由流动，以实现各方的经济效益，充分发挥市场在排污权资源配置中的作用，实现经济，社会和自然环境的可持续发展。
（四）充分的经济环境是排污权交易存在基础。成熟的市场机制以市场主导为主，优化资源配置，为市场主体自由生存，竞争和发展提供了自由博弈的空间。
排污权作为一种市场资源，是企业的一种竞争优势，只有通过相对完善的市场经济环境才能充分发挥市场作用，使市场资源在市场上自由流动，流向优势市场主体手中，方才实现资源的最有效利用，最终达到社会成本最小化与社会效率最大化目标。
（五）相对健全和完善的法律制度为排污权交易提供了法制保障假设可能性和重要基础。
排污权是一种对排污许可的交易。其基于污染物排放的阶段性和必然性。而现代社会，环境污染日趋严峻化，不断威胁人类生存和发展。排污权交易以限制和减少环境污染为前提，以限制性流动从而实现激励与效率作用为原则。相对健全法制为实现排污权交易目标的实现提供了有力的实施保障。
（六）总量控制是排污权交易的基础。国家事先划定一定的区域，作为交易的范围。有关部门必须首先确定该地区的环境质量目标，根据所定区域的环境容量等相关因数确定分配的份额到各个地区，而分配额的确定就是以总量控制为基础的。这也体现了国家的社会利益服务职能。通过总量控制而达到确保环境效益的目标。
三、排污许可交易法律制度的创设及其适用
（一）排污权交易法律关系
古罗马人用“只要有社会就会有法律”这样格言概括了法律在社会中的规则作用。在秩序自发性基础上，只有由国家指定的法律才能克服市民惰性并提供社会性的合理预见性。作为适应社会发展要求的排污许可交易基于社会原因的存在，有必要由国家制定法律加以规制，将其上升为法律制度。
（1）排污权交易法律制度的概念和特征
法律规范调整涉及排污许可交易的以排污权交易市场关系和排污权交易市场管理关系为主要内容的排污权市场交易管理主体与管理受体，排污权市场交易主体之间关系以及排污许可拥有主体与受害主体而形成的法律关系，即排污权交易法律关系。法律关系调整主要包括：排污权交易市场关系，排污权交易市场管理关系以及排污许可使用责任关系。
排污权交易法律关系具有复合性，主体特定性，内容法定性，责任的综合性以及准用不动产物权有关规定等相关属性。
（2）排污许可交易法律关系的静态构成
排污权交易法律关系的构成是指形成排污权交易市场主体之间，排污权交易市场主体与受害者之间，排污权交易市场管理领域主体与排污许可交易主体之间权利和义务关系的必要条件。
1. 排污权交易法律关系的主体及其权限
（1）在排污许可交易制度中，环境主管部门是代表国家行使环境管理职权的主管机关，其职权仅限于计划、管理和监督。首先，在实施交易制度之前，环境主管部门应当制定计划：针对什么污染物进行许可证证交易，实施交易制度的时间，有哪些企业参加，最重要的是根据可靠的数据制定科学可行的污染控制目标。其次，环境主管部门应制定合理的排污许可证证分配办法，并按照办法将许可证证分配给各企业。除此之外，主管部门还应当制定规范许可证证交易市场的规则，规范交易各方的行为。最后，环境主管部门的一项重要职能是监督交易制度的执行情况，即监控排污许可证证在各交易方的流动情况，以及监督排污许可证证的持有者——参加该计划的企业——是否在其持有的许可证证限量以下排污。
（2）参与许可证证交易的企业是排污许可交易制度的另一类重要主体。一般情况下，交易制度的参加者应当是有固定污染源的工业生产企业，而不是非固定污染源（如居民生活污水或农业用地排出的污水）。这类非固定污染源没有固定的排污口或排污口过多且分散，如果也采用交易制度来管理，不仅难以监督，而且费用极高，管理污染的效果也不好，所以交易制度的参加者通常是固定污染源（即生产企业）。而且，为了有效控制污染并尽可能降低交易费用，纳入排污许可交易制度的应当是排污量在一定底限以上的企业。
（3）排污许可交易制度中还应该有一类中介机构，专门从事数字统计、分析，污染控制技术研究，以及环境咨询等工作。这类工作原本是由环境主管部门来完成的，但为了更明确地分工，让主管部门有更多的精力投入决策和监督中去，可以由专业人士成立中介机构，为环境主管部门和企业提供服务。一方面，中介机构搜集污染数据资料，加以分析，为环境主管部门提供可靠的数据和专业的建议，以便主管部门能做出科学而可行的总体计划。另一方面，中介机构服务于企业，为企业估算排污量，为企业的污染控制提供技术咨询，或者为企业充当许可证证交易的代理。
（4）国际性环保及市场行为规范的区域性和全球性组织。凡是加入该组织或承认有关协定的国家、地区，都有义务贯彻实施该组织的有关宗旨和履行有关义务，并在国际性、全球性环境资源配置或可持续性发展方面受统一调控。例如：2005年7月，南京天井洼垃圾场意向与英国进行排污权交易，在通过国家发改委审批后，还必须向国际组织进行国际申报确认。
2. 排污权交易法律关系的客体（对象）
在排污许可交易制度中，交易的对象是排污许可证证。事实上，交易的客体应当是排污许可证证所代表的权利，这是一种新的财产权。就象股票代表一定的股权一样，这种财产权以排污许可证证为载体。就象股票的所有者凭股票对该股份公司享有一定权利一样，排污许可证证的持有人凭借许可证证，享有在某段时间内排放一定量污染物的权利。这样看来，排污许可证证具有权利凭证的某些共同特征，因此在构建交易市场的规范时，可参照现有的权利凭证交易规则。
（3）排污权交易法律关系的变动
1. 排污权交易法律关系的变动，简言之，即排污权交易市场法律关系的产生、变更和消灭。主要在于排污权交易市场领域。
2. 排污权交易法律关系的变动原因
a. 排污权交易法律规范。法律规范是法律关系变动的直接原因。排污权交易法律规范当然性地成为排污权交易法律关系变动的直接原因。
b. 法律事实。法律事实是指客观存在的不以市场主体的意识为转移的能引起排污权交易法律关系产生、变更和消灭的的客观情况。它是排污权交易法律关系变动的主要原因。法律事实包括事件和行为。
事件是存在于市场主体意识之外的，不以主体意识为转移，能引起排污权交易济法律关系产生、变更和消灭的客观事实。
行为是以主体意识为转移的能引起排污权交易法律关系产生、变更和消灭的行为。主要包括合法的排污权交易行为和违法的排污权交易行为。
3. 排污权交易法律关系的变动方式
a. 排污权交易法律关系的产生。即：排污权交易法律关系的从无到有的过程，包括两种方式即：一.原始取得 ，即在排污主体申请成立时，相应的市场主体通过国家有权机关的授权而原始获得相应的排污指标（许可）；二.继受取得，即排污权市场交易主体依法通过市场交易或其他合法途径获得其他市场主体相应的排污许可的形式。排污许可购买主体获得排污权交易中的相应指标，而排污许可出让方则相应性地失去了原有的一定指标。
重庆市人民代表大会常务委员会关于推进依法治市的工作规划
重庆市人大常委会
重庆市人民代表大会常务委员会关于推进依法治市的工作规划
重庆市人民代表大会常务委员会
依法治市是依法治国的重要组成部分和具体实践，是建设文明进步的现代化城市的重要标志。重庆直辖市设立以来，在中共重庆市委的领导下，市人大常委会依法行使职权，为全面推进依法治市打下了良好的工作基础。为了适应我市经济社会发展和参与西部大开发的需要，进一步贯彻
“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，依据宪法、法律规定并按照市一届人大四次会议的要求，制定本工作规划。
一、指导思想、目标和原则
1．市人大常委会依法治市工作的指导思想：以邓小平理论和党的基本路线为指导，以宪法确定的“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略为依据，在中共重庆市委的领导下，坚持以经济建设为中心，以人民的根本利益为出发点，围绕完成党和国家交办的“四件大事”、努力
把重庆建设成为长江上游的经济中心，积极探索，努力创新，全面推进各项事业向依法规范、依法运行、依法管理转变，保证宪法、法律、行政法规和全国人大及其常委会决议的贯彻实施，保障人民群众管理国家事务、经济文化事业和社会事务的权利的有效实现，保障和促进重庆经济社会
等各项事业的持续、快速、协调和健康发展。
2、2000—2010年，市人大常委会依法治市工作的总体目标；
——督促和推动全社会的法制宣传教育，重在培养和强化国家机关工作人员的法治意识，树立宪法和法律至上的法治观念、法治氛围和法治权威。
——突出地方特色，提高立法质量，构建与国家法律体系相配套、与市场经济相适应、与国际惯例相衔接，具有重庆特色的地方性法规框架。
——健全民主制度，密切人大代表同人民群众的联系，逐步形成深入反映民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制，推进决策科学化、民主化和法制化。
——加强人大任免工作，积极稳妥地探索党管干部与人大依法任免干部有效结合的机制。
——突出工作重点，加大监督力度，围绕“四件大事”及其他重大事项，认真开展监督活动，努力提高监督实效，建立健全有效保护公民权利和制约公共权力的人大监督机制。
通过十年努力，为重庆建设成为与直辖市地位相适应的社会主义现代化的法治城市打下坚实的基础。
3、2000—2002年，市人大常委会依法治市工作的阶段目标：
——制定市人大常委会依法治市工作规划和具体方案，建立依法治市工作报告制度，建立健全人大推进依法治市工作的组织指导体系。
——初步建立地方性法规框架的基础，全面结束适用四川省和原重庆市地方性法规的过渡期。
——开展以移民工作、扶贫工作、减轻企业负担和生态环境保护为重点的执法检查，督促“一府两院”建立健全行政执法责任制和违法办案责任制。
——指导和督促全面开展“四五”普法活动，为依法治市创造良好的社会氛围；推动基层民主政治建设和依法治理工作的深入开展。
——以代表工作为切入点，加强人大制度建设，依法实现我市地方国家政权的顺利换届，为依法治市工作提供有力的组织制度保障。
4、在依法治市工作中，要注意把握以下原则：
——坚持党的领导与人大依法行使职权相统一的原则，在党委的统一领导下，充分发挥地方人大及其常委会在依法治市中的主导作用。
——坚持为经济建设中心服务与严格依法办事相统一的原则，正确处理好经济建设与法制建设的关系，以法治服务于经济建设、推动改革、促进发展和保障稳定。
——坚持人大对“一府两院”工作的监督与支持相统一的原则，通过法律监督和工作监督，支持和促进“一府两院”严格依法行政、公正司法。
——坚持民主法制的宣传教育与实践运作相统一的原则，以宣传教育引导法治实践，以实践成果丰富宣传教育活动。
二、近期的工作重点和主要措施
加强法律监督工作，保证宪法、法律和法规的贯彻实施
5、保证宪法、法律和法规在本行政区域的贯彻实施，是市人大常委会的首要职责，也是推进依法治市工作的基础和保证。要加强对宪法、法律和行政法规实施的监督，切实维护国家法制的统一。
6、组织开展好执法检查活动。市人大常委会要围绕移民、扶贫、国企改革与发展和生态环境保护这四件大事，每年选择一至二项法律法规作为重点，组织执法检查组，深入调查和检查，并向常委会会议提交执法检查报告。要重点监督执法部门严格执法的情况，做到有法可依、有法必
依、执法必严、违法必究。常委会对执法工作提出的意见，要交有关国家机关和部门办理并要求反馈整改情况，必要时可以组织督查或跟踪检查。执法检查要突出重点，注重实效，做好计划安排，避免形式主义。要制定执法检查的有关规定，协调好常委会及各专门委员会组织的各项执法检
查；做好与全国人大有关执法检查的衔接，尽可能地与其同步进行。
7、加强法规的清理工作。坚持地方性法规不与宪法、法律和行政法规相抵触的原则，及时清理、修改或废止不适应社会主义市场经济发展和西部大开发需要的法规性文件。
8、组织开展好对规范性文件的备案审查工作。认真执行《重庆市人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查的规定》，加强对“一府两院”和区县（自治县、市）人大及其常委会规范性文件的备案审查。市人大法制专门机构每年应向常委会报告上一年度规范性文件的备案审查
情况。
加强地方立法工作，提高立法质量
9、立法工作是依法治市的基础性工作。地方立法要为解放和发展生产力服务，为增强重庆的综合实力服务，为提高全市人民的生活水平、便民利民服务。要认真贯彻《立法法》，坚持法制统一，突出地方特色，改进立法方法，提高法规质量，发挥好市人大及其常委会在地方立法中的
主体作用。
10、坚持地方立法的公正性。以人民的整体利益和长远利益为基点，处理好改革、发展和稳定的关系。在立法中，要体现权利与义务的统一，保护公民、法人的合法权益，防止部门利益倾向和地方保护主义。
11、扩大地方立法的公开性。要坚持立法走群众路线，发挥好市人大代表、区县（自治县、市）人大常委会、立法咨询委员和社会各方面人士的作用。对关系市民切身利益的重要法规草案，要在《重庆日报》上全文刊登，并采取在报纸、电台、电视台开辟专栏讨论以及召开座谈会、
举行听证会等方式，广泛听取专家学者和市民的意见。
12、加强地方立法的计划性。要按照市人大常委会1997—2002年制定地方性法规规划和各年度计划，分轻重缓急，有序进行。在规划和计划之外新增法规项目，须严格按程序办理并经市人大常委会主任会议决定。
13、注重地方立法的科学性。要制定重庆市关于地方立法程序的有关规定，搞好立法调研、协调和评估，完善法规草案的委托起草制度。要严格把好地方性法规的起草关、专门委员会的审查论证关、法制专门机构的统一审议关，坚持法规案的二审制度。要探索地方民族立法的路子，
探索就某一方面管理事务进行综合立法，科学地规范立法行为和行政行为。
14、注意地方立法的适用性。突出地方特色，加强经济立法，注意法规的精炼和实用。重视法规解释工作，需要由常委会作出立法解释的，由有关专门委员会或工作机构提请主任会议讨论决定提交常委会审议通过。
围绕中心工作，依法行使好重大事项决定权
15、人大及其常委会依法履行好决定权，是人民群众当家作主的重要体现，是依法治市的本质要求。要认真贯彻《重庆市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》，围绕全市工作的中心，加强与“一府两院”的联系与协调，依法听取有关重大事项的报告并作出决议或决定
。要认真审议本市国民经济和社会发展的年度计划和中长期发展规划，认真审议重庆市实施西部大开发总体规划。要建立健全决议决定作出后的跟踪督办制度，开展好相关的检查或调研活动，保证决议决定的贯彻落实。
16、要进一步推进重大问题决策的民主化、科学化。对涉及全市改革、发展、稳定和广大人民群众利益的重大事项及改革方案的讨论，要广泛听取社会各方面特别是市人大代表和基层人民群众的意见。
加强任免工作，探索党管干部与人大依法任免干部有效结合的机制
17、依法任免本市国家机关工作人员，是宪法和法律赋予人大常委会的一项重要职权，是依法治市的一项重要工作和组织保障。要坚持党管干部的原则，积极探索党管干部与人大依法任免干部的有效结合机制。要坚持群众公认和公开、平等、竞争、择优的原则，扩大人大代表、人民
群众对人大任免工作的参与程度。
18、对市人大常委会任命的干部，要坚持和完善任前法律知识考试制度，增强被任命干部的公仆意识、国家意识和法治意识；坚持提前15天将有关任命材料送交常委会组成人员的制度，保证常委会会议的顺利进行；完善述职评议制度，每届选择10至15名被任命干部提交市人大
常委会进行述职评议，同时探索进一步扩大评议范围、改进评议方式的途径。对某些重要部门或岗位干部的任免，要同时审查其在原部门或岗位工作的离任审计报告。
加强对“一府两院”的工作监督，督促“一府两院”依法行政，公正司法
19、将监督工作放在与立法工作同等重要的位置，改进监督方式，完善监督程序，加大监督力度，提高监督实效。
20、认真听取和审议“一府两院”的工作报告和专题汇报。要开好每年的人代会，认真听取和审查“一府两院”的工作报告；在人代会闭会期间，市人大常委会及主任会议和各专门委员会要根据依法治市的需要，听取和审议有关专题工作汇报，提出意见和建议，督促“一府两院”改
进工作。要制定《重庆市预算监督管理条例》，加强对经济工作的监督和对计划与财政预算的审查。
21、加强对政府机关依法行政情况的监督。要督促和支持市政府及其部门搞好机构改革；规范政务管理、加强制度建设、严格依法行政。要制定《重庆市行政执法责任制条例》，督促和支持市政府及其部门建立健全行政执法责任制；督促市政府抓紧制定实施地方性法规的配套规章和
其他规范性文件。
22、加强对人民法院和人民检察院工作的监督。要督促和支持司法机关积极稳妥地推进司法改革，严格依法办事，独立地行使审判权和检察权。要加强制度建设，进一步完善人民法院和人民检察院与人大代表的联系制度；督促人民法院和人民检察院认真落实审务公开、检务公开制度
；加大对审判、检察工作中重大案件的监督力度，严格执行违法办案责任制。对审判机关、检察机关工作中出现的司法不公、徇私枉法等问题，要督促其及时查处并依法纠正。
23、开展对“一府两院”的工作评议。认真执行《重庆市各级人民代表大会常务委员会评议工作条例》，有重点地选择有关市级部门，开展工作评议。要加大对重点部门的监督力度，探索对市里管理而又非由人大常委会任命干部的有效监督形式。
24、加强人大信访工作。做好人民群众来信来访的接待工作，办好执法监督公开电话。
加强法制宣传教育工作，推进依法治理工作深入开展
25、法制宣传教育是依法治市的先导性工作。要督促全面完成“三五”普法任务，参与“三五”普法检查验收活动；督促有关部门编制“四五”普法规划，作出关于“四五”普法宣传教育的决议。
26、搞好法制教育和培训工作。要督促和协助有关部门健全领导干部和执法人员的学法制度、建立法制宣传教育领导责任制；督促有关部门加大对青少年法制教育的工作力度。要搞好市人大常委会的定期法制讲座和新颁法律、法规的学习培训，努力提高常委会组成人员的法律水平；
开展对被任命干部任职后的法律培训并逐步制度化。
27、搞好法制宣传工作。办好《公民报》和《公民导刊》，督促新闻、出版、广播、电视、电影、文化、信息管理等部门和单位将宣传依法治市作为重要任务，加强对法律、法规实施情况的宣传报道，加强对地方性法规制定过程和主要内容的宣传报道，充分发挥新闻舆论在依法治市
中的正确导向和宣传动员作用。
28、推进依法治理工作深入开展。督促市政府及有关部门建立健全以保障和促进改革、发展、稳定为目的，基层依法治理为基础，行业依法治理相配套，地方依法治理为主体，各个层次纵横结合的依法治理网络体系。支持他们把依法治理同精神文明建设、同社会治安综合治理、同社
区建设和创建文明安全小区，同加大扶贫攻坚力度、同推进农村小康建设等活动有机地结合起来，开展内容丰富、形式多样的依法治理活动。
29、促进法律社会服务体系的建立和完善。督促市政府及有关部门加强律师、公证、仲裁、调解、基层法律服务和法律援助工作，发挥好律师、公证员、仲裁员、人民调解员和基层法律服务工作者在依法治市中的独特作用。争取在较短的时间内，使我市的法律服务事业有较大发展，
服务水平有较明显的提高，建立起较为完善的法律社会服务体系。
三、组织领导和实施保障
30、依法治市是一项综合性、长远性、全方位、多层次的社会系统工程。要坚持和依靠党的领导，建立健全党委统一领导、人大及其常委会发挥主导作用。“一府两院”按职能分工负责、人民群众积极参与的强有力的领导体制和组织体系。
31、坚持和依靠党的领导，积极稳妥地推进依法治市。市人大常委会要围绕党的中心任务，确定每届任期和各年度工作的指导思想、工作重点和主要任务；通过依法作出决议决定和制定地方性法规，使党的主张经过法定程序转变成国家意志和全市人民的共同行动。要坚持常委会党组
向市委的请示汇报制度，加强党组的思想和组织建设，发挥好党组对党委决策的核心保证作用和对人大工作的组织领导作用。市人大的党员代表和在人大机关工作的党员同志，要认真贯彻江泽民总书记关于“三个代表”的重要思想，坚持党性与人民性的统一，把自觉接受党的领导与主动向
人民群众负责辩证地统一起来，把依法行使职权与推进依法治市有机地结合起来，做遵守宪法和法律的模范，做依法治市工作的开拓者。
32、加强市人大常委会对依法治市的工作指导。建立依法治市的工作报告制度，市人大常委会向人代会的工作报告，要有依法治市的相关内容；同时，常委会每年要听取和审议“一府两院”及市级有关部门关于依法治市的专题报告。建立市人大常委会与“一府两院”依法治市工作的
联系会议制度。
33、加强与区县（自治县、市）人大的联系。指导区县（自治县、市）人大开展对村民委员会组织法、居民委员会组织法、工会法等法律法规实施情况的检查活动，推进村民自治和居民自治，推进基层政权机关政务公开和企业单位厂务公开，督促纠正侵害公民权益和压制民主的行为
，推动基层民主的规范化、制度化、法制化建设。通过推进依法治市，进一步发挥我国人民代表大会制度的优势，充分发挥和切实保护人民群众的积极性，促进生产力发展和社会进步。
34、发挥人大代表在推进依法治市中的重要作用。要认真贯彻执行《代表法》、《重庆市实施代表法办法》和《重庆市人大常委会关于加强人大代表工作的若干意见》，每年组织一次相关的检查或调研活动。要坚持市人大代表列席市人大常委会会议的制度，建立常委会主任联系代表
的工作制度。要拓宽代表活动渠道，改进代表活动形式，认真组织代表参加评议、视察和执法检查等活动，改善代表履行职责的条件。要做好对国家机关办理代表议案审议结果报告情况的督促检查，做好对代表建议、批评、意见的督查工作。同时，要增强人大代表的职务意识和责任感、使
命感；通过培训、会议、活动等各种形式，提高代表的素质和履行职务的能力；逐步推行代表向选举单位述职的制度；指导做好代表的选举工作，不断优化代表结构。
35、加强人大常委会及各专门委员会的自身建设。常委会及各专门委员会的组成人员，要进一步确立公仆意识，国家意识和法治意识，增强贯彻依法治国基本方略、推进依法治市的责任意识和工作主动性。要进一步解放思想，坚持以邓小平理论和党的基本路线为指导，坚持理论联系
实际，坚持在实践中探索人大工作规律，创造性地解决人大工作中的实际问题。要进一步改进工作作风，深入实际调查研究，常委会主任、副主任和各专门委员会每年都要围绕常委会报告确定的任务，主持或参与完成一项专题调研工作。要增强人大工作制度运行的质量与效益，完善《重庆
市人民代表大会常务委员会议事规则》，制定《重庆市人民代表大会常务委员会组成人员工作守则》；加强人大工作的理论研究和宣传，进一步改进人大调研工作制度和宣传工作制度。要逐步改善人大的工作条件。
36、巩固“三讲”成果，以“三个代表”的思想为指导，做好服务工作。要提高市人大机关干部的政治素质、理论素质和业务素质，加强机关勤政、廉政建设，努力建设一支与经济社会发展要求相适应、与直辖市地位相适应，能够在依法治市工作中发挥重要作用的高素质的人大机关
干部队伍。
本规划由市人大常委会组织实施。实施期间，要根据党和国家的中心工作和重庆实际，按照新颁布的法律、法规，对依法治市的工作目标、主要任务和具体措施及时地进行充实和完善。
各区县（自治县、市）人大常委会的依法治市工作，可以参照本规划执行。
2000年10月24日
