新民事诉讼法颁布实施后,我省检察机关召开了几个专题会议,省院相关领导对新民诉法的理解和适用也做了重要指示。本文提出的几个问题是检察院在实施新民诉法过程中不可回避的问题,操作中如何把握,值得研究。
一、需要明确的期限
1、申诉期限 新民诉法第209条规定了当事人可以向检察院申请检察建议或者抗诉的三种情形,但没有规定当事人向检察机关申诉的具体期限。当事人在符合申请检察建议或抗诉的条件下,是否可无限期地行使申请权?2001年,最高法印发了《关于当前审判监督工作若干问题的纪要》(以下简称《纪要》),在《纪要》中明确了“当事人在原审裁判生效后二年内无正当理由,未向人民法院或人民检察院提出申诉的案件,人民法院不予受理”。此后,检察机关参照该《纪要》把当事人向检察机关申诉的期限限定在二年。高检院《办案规则》和现行2013年版的《检察机关执法工作基本规范》对受理期限均未作规定。新民诉法颁布后,当事人向检察机关申诉的期限如何把握,是否还参照《纪要》执行?另外,2007年民诉法第184条规定:当事人申请再审,应当在判决、裁定发生法律效力后二年内提出;新民诉法第205条规定:当事人申请再审,应当在判决、裁定发生法律效力后六个月内提出; 新民诉法为保障法律关系的稳定将当事人的申请再审的时限缩短至六个月,检察机关是否可以将当事人向检察机关申诉的期限也明确为六个月。
2、审查期限 新民诉法第209条规定,人民检察院对当事人的申请应当在三个月以内进行审查,作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定。检察机关在具体执行该条规定时还有三个问题需要明确。一是下级院提请抗诉的案件,审查时间该如何分配。该条规定的期限是人民检察院从受理当事人申请之日起算的全部审查期限,包括下级院提请上级院抗诉的案件,两级检察院审查期限的总和应在三个月以内。下级院提请抗诉的案件,受案检察院的案件管理部门、民行部门以及上级检察院对总共三个月的审查时间该如何分配?二是对208条规定的“自行”发现的监督案件,审查期限是否有效。209条规定的是检察院对当事人申诉的审查期限,那么对208条规定的检察院自行“发现”的监督案件,有无审查期限?如何计算审查期限?三是2013年新版《检察机关执法工作规范》第9.31条与209条相矛盾,应予修改。2013年新版《检察机关执法工作规范》第9.31条规定:对下级人民检察院提请抗诉的案件,上级人民检察院应当在三个月以内审查终结,并依法作出抗诉或者不支持监督申请的决定。此条执法工作规范与民诉法第209条规定的两级检察院审查期限的总和应在三个月以内相矛盾,应予修改。
二、“前置程序”的适用范围
民诉法第209条规定,有下列情形之一的,当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉:(一)人民法院驳回再审申请的;(二)人民法院逾期未对再审申请作出裁定的;(三)再审判决、裁定有明显错误的。209条的规定把当事人申请再审作为其申请检察建议或抗诉的前置程序。
检察机关启动监督程序,通说认为可分为依当事人申请和依职权监督两类。民诉法第208条是从检察机关“发现”(依职权)的角度作出的规定,第209条是从当事人“申请”(依申请)的角度作出的规定。208检察机关的“发现”与209条当事人的“申请”有没有交叉?不同的理解将带来截然不同的结论,关系到检察机关启动监督是否需要申请再审的前置程序。有观点认为,当事人的申请是检察机关发现监督案件的重要来源,“发现”案件的途径还包括检察机关通过办理其他案件、通过媒体报道发现等多种形式。检察机关依职权启动监督主要限于损害国家、社会公共利益(损害“两益”)和以违法犯罪损害司法公正的情形。但第208条仅规定的是调解书损害“两益”时,检察机关可依职权监督,对其他确有错误的生效判决和裁定没有必须是损害“两益”的条件限制。按照208条的规定,检察机关依职权对生效民事、行政裁判及损害“两益”的调解的监督就不受第209条再审前置程序的限制。这样就带来一个问题,除当事人直接向检察院申诉外,其他的案件来源是否归入依职权监督,是否受209条的限制。举个例子,若生效判决确有错误,当事人未向法院申请再审或者超过申请再审的期限而向国家权力机关申诉(控告),权力机关将案件转检察机关办理,此时检察院受理该案是按当事人申请还是按“发现”办理,是否受“前置程序”的限制?
三、“正当理由”的设置是否“正当”
2011年“两高”会签的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》第4条规定,当事人对可以上诉的一审判决、裁定在发生法律效力后提出申诉的,应当说明未提出上诉的理由;没有正当理由的,不予受理。之后,检察机关对一审生效裁判申请抗诉的受理一直严格控制在因有“正当理由”没有上诉的范围内,2013年新版《检察机关执法工作规范》第9.5条第五款也明确地将该条列在检察机关不予受理的情形中。笔者认为,在新民诉法出台前,该规定是为了防止当事人滥用检察监督权而挑战生效裁判的既判力和程序安定性,避免当事人恶意以“抗诉”代替“上诉”,在没有穷尽审判机关的救济程序前“另辟蹊径”。在实践中,也确有当事人等着一审判决生效后到检察机关申请抗诉,因此该规定在新法颁布前具有现实意义。但在新民诉法实施后关于“正当理由”的规定已没有法理和法律上的依据。从法理而言,当事人在一审判决后是选择通过上诉程序救济还是通过再审程序救济也是其自由处分诉权的表现。第209条对当事人申请检察机关抗诉的前提条件就是要先向法院申请再审。此规定已防止了当事人滥用检察监督权,当事人申请再审后已穷尽法院的救济程序。此时检察机关再以无“正当理由”不予受理,将导致当事人失去司法救济的最后渠道。从法律而言,第209条明确规定当事人在向法院申请再审后,可以向检察院申请检察建议或者抗诉。该条并未限定是一审还是二审生效判决,也未要求一审生效判决还须未上诉的“正当理由”。未上诉的生效判决不予受理的规定没有法律依据。
作者单位:襄阳市襄州区检察院
秦皇岛市人民政府关于促进农村劳动力转移就业的实施意见
河北省秦皇岛市人民政府
秦皇岛市人民政府关于促进农村劳动力转移就业的实施意见
秦政 [2007] 203号
各县、区人民政府，开发区管委，市直各有关部门和单位：
为了进一步推进就业再就业工作，促进全市农村富余劳动力向非农产业转移，结合当前实际，提出如下实施意见：
一、加强领导，落实责任
（一）切实加强领导。各级、各部门、各单位要紧紧围绕建设富有实力、充满活力、独具魅力的沿海经济社会发展强市的目标，把促进农村劳动力转移就业摆在当前更加突出的位置来抓，加强领导，落实责任，协调联动，全力推进。
（二）明确工作目标。农村劳动力转移就业目标任务是：全市每年完成农村劳动技能培训3万人，其中农村劳动力转移就业培训2.1万人，农民工在岗培训0.9万人，培训合格率、就业稳定率分别达到90%以上（在岗农民工培训、就业稳定率分别达到100%）；每年农村劳动力向非农产业转移6万人，新增劳务输出4万人（其中境外就业新增1000人），劳务输出组织化程度达到60%以上；2007年底，全市创建充分转移就业乡镇达标25个，农村信息员达到1000人以上。
（三）建立健全组织机构。由市劳动保障局牵头，协调就业联席会议、农民工联席会议成员单位，共同做好农村劳动力转移就业工作。定期召开工作例会，及时通报农村劳动力转移就业工作情况。各县区要进一步完善、延伸就业服务职能，切实把农村劳动力转移就业工作做深、做细、做扎实，努力建立长效机制。各乡镇村主要领导要负总责、亲自抓，分管领导具体抓，并明确专人负责，确保取得扎实成效。
二、强化就业服务，改善就业环境
（四）开展农村劳动力转移就业调查。结合农村劳动力、农民工关注的热点、难点问题，进村入户，深入企业，通过多种形式开展专项调查，全面掌握农村劳动力转移就业需求和企业农民工使用情况。各乡镇要建立培训、就业等基础台帐，发放“农村劳动力就业服务卡”，为提供就业服务和申请就业培训补贴提供有效凭证。市财政要适当安排专项经费，为调查工作提供保障。
（五）推进农村劳动力转移就业服务信息化。建立覆盖城乡、与就业服务体系相适应的信息统计网络系统,将农村劳动力、农民工管理服务纳入信息网络，建立农村劳动力转移就业动态管理数据库，涵盖农村劳动力个人信息、劳动合同签订情况、用工备案情况以及空岗报告等相关信息。
（六）提高基层工作人员业务素质。大力开展职业指导师资培训和就业服务管理系统操作培训。乡镇劳动保障事务所、村级信息员必须取得职业资格证书，持证上岗。培训经费从就业再就业资金中列支。
（七）完善农村劳动力技能培训体系。通过招投标和专家论证等方式，确定培训质量高、效果好、社会认可度高的培训机构，作为承担农民工培训任务的定点机构。一是依托“阳光工程”培训基地，建立农民工转移就业前的定点培训机构；二是认定一批贴近农民工工作场所的职技院校以及民办培训机构，作为农民工技能提升培训机构；三是依托一些条件较好、管理规范、技术先进的大型骨干企业，建立农民工培训基地。确保每一名农村劳动力掌握一门技术、取得一个职业技能等级证书。
（八）创新技能培训方式。根据企业用工需求和市场供求状况，组织多层次、多形式的分类培训。以学制教育和技能培训相结合，对新成长劳动力进行就业前劳动预备役培训；对农村劳动力进行订单、定向式培训，2005年以前参加过“阳光工程”培训、目前尚未就业的农村劳动力可再免费培训一次；对在岗农民工进行技能提升培训，引导农民工掌握岗位技能、参加技能性培训和职业技能鉴定，以取得职业资格证书或专项职业能力资格证书，促进稳定就业。各县区用于农民工培训的资金不得低于当地就业再就业资金的5%。
（九）开展农村劳动力创业培训。对已经创业和有创业愿望的进城农民工，分别进行创业入门、创业开业、创业诊断、创业融资等专门培训，让农民工了解创业环境，掌握扶持政策，熟悉申办各类经济组织（企业）的方法和途径，激励创业的信心和决心，提高培训效果。创业培训分为创业理论实务学习、个性化辅导、开业跟踪辅导三个阶段组织实施。农村劳动力创业培训合格，按照“阳光工程”创业培补贴标准给予1000元培训补贴。
（十）举办农民工技能大赛。每年选择确定5个工种，进行理论和实际操作比赛，对成绩优秀的，授予“农民工技术状元”、“农民工技术标兵”、“农民工技术能手”称号，并给予适当奖励。
（十一）提高公共就业服务水平。各级公共就业服务机构要设立农民工服务窗口，免费为农民共提供政策咨询、求职登记、职业介绍、就业指导、技能培训，劳动事务代理、举报投诉等“一条龙”服务。
（十二）深入开展转移就业乡镇创建活动。按照培训、就业、维权“三位一体”工作模式，加强基层劳动保障平台达标建设。力争到2007年底，全市充分转移就业乡镇达到25个。
三、加强协作，扩大劳务输出
（十三）加强劳务协作，开拓境内劳务市场。推动与劳务输入地政府、职能部门、用工单位之间的劳务信息沟通、政策协调和工作配合，建立双向对接的信息发布和管理渠道和机制。结合企业用工需求，有针对性地开展“订单、定向式”培训，提高劳务输出组织程度。
（十四）打造劳务输出品牌。强化劳务输出前的技能培训，使输出人员普遍掌握1—2门市场需要的职业技能，促进从事单纯体力劳动的人员向技术含量较高的行业转移。在“青龙服务员”、“卢龙采煤工”等现有劳务品牌基础上，逐步建立“缝纫工、焊工、海员”等劳务品牌。积极参加全省十大劳务输出品牌评选活动，扩大劳务输出知名度。
（十五）全面落实奖励扶持政策。贯彻落实市委、市政府《关于扩大劳务输出壮大劳务经济增加农民收入的若干措施》（秦字〔2004〕72号），鼓励各级各类职业介绍机构免费为农村劳动力提供职业介绍服务，按照签订劳动合同实际人数给予一次性职业介绍补贴，补贴标准为120元／人。
（十六）鼓励外出务工人员返乡创业。对外出务工人员返乡创业的，要在场地选择、创业指导和工商、税务登记等方面提供便捷服务。由市劳动保障局协调，利用下岗失业人员小额贷款担保基金提供每人5万元的贷款担保。
（十七）强化劳务输出跟踪服务。突出和强化乡镇劳动保障机构在劳务输出工作中的基础作用，大力实施“劳务输出365服务制度”,使就业服务更贴近农民。定期召开相关部门、用人单位、务工人员参加的劳务输出工作座谈会，畅通联系渠道，积极协调用人单位和输出人员之间关系，及时帮助协调解决劳务输出过程中出现的合同、工资、保险等各种矛盾和问题。
四、规范境外就业服务，扩大境外就业份额
（十八）强化境外就业中介市场监管。认真贯彻落实《境外就业中介管理规定》（劳动和社会保障部、公安部、国家工商行政管理总局令第15号），由市境外就业工作领导小组统一负责境外就业项目核准、备案工作，指导全市各境外就业中介机构开展中介活动，监督项目运作，受理在我市设立境外就业中介机构的登记申请和名称核准，管理和监督境外就业中介行为，整顿和规范境外就业中介市场秩序等。
（十九）规范境外就业市场秩序。落实境外就业企业资质备案、境外项目备案和项目保证金制度。境外就业项目必须按规定逐级报县区、市境外就业管理机构备案。经查验省级相关部门出具的备案证明，由市境外就业工作领导小组办公室报省劳动保障厅审核批准后，方可开展委托招聘和培训工作。项目运作前，必须按规定在市、县区境外就业管理机构缴纳一定数量的项目保证金，金额不低于境外就业人员出境后6个月合同工资总额。
（二十）扶持发展境外就业。经市境外就业工作领导小组审核，由具有境外就业中介经营资格的企业运作，按每人600元标准给予运作企业一次性奖励。参加境外劳务输出的农村劳动力，自筹资金不足的，可给予小额担保贷款，贷款额度每人不超过5万元，期限不超过2年。对持有《就业失业登记证》的农村境外劳务输出人员，给予20%的贷款贴息。
五、形成合力，营造氛围
（二十一）齐抓共管，协调联动。各县区政府、市直有关部门和单位，要按照各自的职责，加强协调配合，努力形成工作合力。特别是工会、妇联、共青团等群团组织，要发挥各自的职能优势，增强工作主动性，积极促进农村劳动力转移就业。
（二十二）强化宣传，营造氛围。各级、各有关部门要采取多种形式，搞好社会宣传，增强农村富余劳动力转移就业的积极性。各级电视台、电台、报纸等新闻媒体要设立专栏专版，及时发布用工信息，宣传报道农村劳动力转移就业典型事例，增强转移就业的吸引力。要在全社会形成关注农民、服务农民，促进农村劳动力转移就业的良好氛围。
二〇〇七年十月十八日
