湖北省分洪区安全建设与管理条例
湖北省人大
湖北省分洪区安全建设与管理条例
颁布单位:湖北省人大常委会
颁布时间:19961122
实施时间:19961122
内容分类:防汛抗旱
题注:（１９９６年１１月２２日湖北省第八届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过 １９９６年１１月２２日公布施行）
目录:
第一章 总则
第二章 基本建设管理和人口控制
第三章 设施建设和管理
第四章 转移措施
第五章 扶持措施
第六章 法律责任
第七章 附则
正文:
第一章 总则
第一条 为了加强分洪区安全建设与管理，确保安全分洪，发挥其综合效益，根据《中华人民共和国水法》等有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条 第二条 本条例所称分洪区，是指经国家和省批准的分蓄洪区、滞洪区、行洪区。 本省行政区域内分洪区安全建设与管理均应遵守本条例。
第三条 分洪区安全建设与管理，必须立足于分洪，坚持局部利益服从全局利益的原则，实行分洪时保安全，平时保农业丰收、保经济发展的方针。
第四条 分洪区所在地市、县（市、区）人民政府、地区行政公署负责领导分洪区安全建设与管理，其日常监督管理工作由分洪区建设管理机构或水行政主管部门（以下称分洪区管理部门）负责。
第五条 分洪区的分洪运用，实行统一指挥，分级、分部门负责。 长江各分洪区的分洪运用，按照国务院批准的防御洪水方案，由长江防汛总指挥部和省人民政府商定，报国家防汛指挥部门下达实施命令。汉江、东荆河及其他跨市（地）河流、湖泊分洪区的分洪运用，按照省人民政府批准的防御洪水方案，由有关市人民政府（地区行政公署）商定，报省防汛指挥部门下达实施命令。市（地）和县（市、区）行政区域内中小河流分洪区的分洪运用，由本级人民政府（地区行政公署）决定，报上一级防汛指挥部门下达实施命令。 分洪运用命令下达后，由当地人民政府实行统一领导，组织实施。防汛指挥部门负责分洪运用的具体工作，其他有关部门按照各自的职责，做好支援分洪和后勤保障工作。
第六条 分洪区围堤、涵闸、泵站、排灌沟渠、安全区（台）、避水楼、转移公路（桥涵）、码头、转移安置房、专用通信、报警设施、升船机、救生设备、防护林、分洪标志及安全区围堤、抽水机台、临时避洪预留地等，均属水工程的分洪保安设施。
第二章 基本建设管理和人口控制
第七条 分洪区内的基本建设，必须符合分洪区防洪规划。 分洪区防洪规划由分洪区管理部门会同计划、建设等有关部门编制，报本级人民政府批准。
第八条 分洪区内的重要建设项目应安排在安全区内。确需在运用机遇较少的分洪区内建设大中型项目的，除遵守基本建设有关规定外，还应同时建设防洪、避洪设施。
第九条 分洪口门区域和洪水主流区内，不准修建或设置有碍行洪的建（构）筑物、树障、渠堤等，已有的应清除。
第十条 不准在分洪区兴建生产、储存危险物品的项目。已建成而无安全设施的，应增建安全设施。分洪前必须将危险物品转至安全地带。
第十一条 分洪区应合理利用土地，调整农业结构，开展多种经营。经划定的分洪口门区域和洪水主流区内的土地，只限于农牧业及其他露天作业使用。
第十二条 严格控制分洪区人口的机械增长。鼓励分洪区内的居民向分洪区外迁移。一般不允许向分洪区内迁入人口。 分洪区所在地各级人民政府和有关部门应认真执行《湖北省计划生育条例》，加强计划生育管理，严格控制分洪区人口的自然增长。
第三章 设施建设和管理
第十三条 分洪区安全设施建设，应贯彻统筹规划，分期实施，按年安排，重点突出，因地制宜，平战结合的原则。 分洪区管理部门应加强对安全设施的管理和维护，保证分洪时安全正常运用。
第十四条 分洪区居民避洪，应主要向附近的安全设施转移。分洪区应按转移、安置居民的需要，就近就地修建安全区（台）、避水楼、供水工程，转移公路（桥涵）、码头，购置救生设备，裁植防护林等分洪安全设施。
第十五条 鼓励分洪区内的居民到安全区（台）建房定居，有关部门应提供方便，给予优惠。其建房应遵守分洪转移安置计划和城镇建设规划，并按规定办理用地手续。
第十六条 在分洪区内新建、扩建、改建房屋及其他建筑物，必须符合国家和省制定的防洪标准及建筑设计标准。凡不符合标准的，不准新建、扩建、改建，对已建成而未达到标准的，应按标准改造或增建避洪设施。
第十七条 分洪区通信和报警必须保证畅通无阻。有线通讯应纳入城乡邮电网建设。无线通讯由防汛指挥部门按有关规定负责实施、管理。分洪区县级防汛指挥部门应根据当地群众习惯、分洪紧急程度和其他有关条件，利用广播、电话、电视、报警器、汽笛、锣鼓等传播工具，进行统一报警。
第十八条 国家投资兴建的避水楼、转移安置房属国家所有，任何单位和个人不得侵占、破坏，不准擅自改建、拆毁、转让或变卖。 由国家补助、个人出资兴建的避水楼，分洪时由分洪区管理部门统一安排使用。
第十九条 国家所有的避水楼、转移安置房、车、船等安全设施，非分洪期间可以出租，其收入用于维护保养国家所有的分洪安全设施。分洪时由分洪区管理部门统一安排使用，租用单位和个人必须无条件服从。
第二十条 分洪区转移公路（桥涵）属列养范围的，由交通部门负责管理养护，一般分洪区的其他转移公路（桥涵）由所在乡（镇）、村负责管理养护。不准堵塞安全通道。不准在转移公路上挖沟、筑埂。严禁在桥梁两端建房和设置其他障碍物。
第二十一条 安全区临时避洪预留地，不准侵占、变卖，不得擅自出租和转让。确需征用的，应报经分洪区管理部门同意，按规定办理征地手续，分洪时由分洪区管理部门统一安排使用。
第二十二条 不准在安全区挖塘、取土、烧砖。需在安全区爆破、打井、钻探的，应由分洪区管理部门审批，并按技术规范监督施工。对危及防洪安全的井、塘，应限期按技术标准堵复。
第四章 转移措施
第二十三条 县级人民政府负责领导和组织指挥分洪安全转移工作。乡（镇）人民政府和村民委员会负责居民的转移与安置工作。
第二十四条 分洪区管理部门在每年汛期前应制订分洪转移工作方案，并报省、市（地）防汛指挥部门批准。各级防汛指挥部门和分洪区管理部门在每年汛期前，应对分洪安全设施和分洪转移工作方案进行检查。
第二十五条 防汛指挥部门在每年汛期前应将分洪区围堤和安全区围堤的防守任务落实到单位和个人。分洪时，分洪区围堤由部队或邻近县（市、区）、乡（镇）派人防守。部队防守任务由省防汛指挥部门确定。安全区围堤由所在地乡（镇）人民政府组织本区群众防守。
第二十六条 各级人民政府、有关部门、部队在分洪期间应对分洪区实行紧急支援。有关人民政府应组织非灾区的机关、团体、厂矿、商店等单位制作熟食，供应分洪区群众。 粮食、商业和供销等部门应组织粮、菜、煤等生活必需品，供应灾民和防汛部队以及其他救灾人员。县级（含县级，下同）以上人民政府应组织医疗队赴灾区防病治病，进行环境卫生处理和饮用水消毒，防止传染病。 公安部门应做好治安保卫工作，维持社会秩序。 防洪抗灾需动用军用车辆、舟桥、飞机的，由省军区根据省政府的要求统一调动。
第五章 扶持措施
第二十七条 各级人民政府和各部门应当支持分洪区安全建设与管理。水利建设、道路交通、邮电通讯建设、农业开发、科技开发等资金应优先投入分洪区。 国家水利专项资金应重点支持分洪区安全设施建设。
第二十八条 重点分洪区上交省的农业税原则上返还；“义仓粮”资金由省财政部门返还分洪区。以上两项资金均用于分洪区建设。重点分洪区内通往乡（镇）的转移公路（桥涵）应纳入县级交通部门发展规划，由交通部门和乡（镇）人民政府负责管理养护。乡（镇）到村的转移公路（桥涵）由乡（镇）、村负责管理养护。
第二十九条 分洪区安全设施属防洪抗灾工程，其新建、扩建、改建和有偿使用，应免除各种收费，有关税收由省人民政府按其权限规定返还分洪区。
第三十条 省人民政府应组织受益区和有关部门以及社会各界在财力、物力上支援分洪区恢复生产，重建家园。
第三十一条 用于分洪区安全建设与管理的各项资金必须专款专用，不得挪用、截留、挤占。
第六章 法律责任
第三十二条 违反本条例有下列行为之一的，由县级以上防汛指挥部门或分洪区管理部门批评教育，责令其停止违法行为。情节严重的，由行政主管部门或行政监察机关追究责任单位主要负责人和直接责任人的责任。构成犯罪的，由司法机关追究刑事责任。（一）拒不执行防御洪水方案，或拒不执行防汛指挥部门的分洪命令的； （二）阻碍执行防洪任务的； （三）执行分洪命令不力或滥发命令、散布谣言造成人心恐慌及财产损失的；（四）玩忽职守，或在分洪紧要关头脱逃的； （五）截留、挪用、挤占、贪污、盗窃分洪区安全建设、管理资金和分洪救灾款物的； （六）侵占、破坏、盗窃分洪区安全设施的。
第三十三条 违反本条例，在安全区挖塘、取土、烧砖或擅自爆破、打井、钻探或侵占分洪预留地等行为的，由分洪区管理部门批评教育，责令其停止违法行为，予以恢复、退还，并可对单位处一千元以上一万元以下，对个人处一百元以上一千元以下罚款。
第三十四条 违反本条例，拒不清除洪障的，或在分洪区擅自生产、储存危险物品的，或不按时转移危险物品的，由分洪区管理部门责令其限期清除、停产、转移，到期不清除、停产、转移的，由县级以上防汛指挥部门强制清除、停产、转移，并处五千元以上一万元以下罚款。
第三十五条 违反本条例，构成违反治安管理行为的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》处理。构成犯罪的，由司法机关追究刑事责任。
第三十六条 罚没收入管理按《湖北省罚没收入管理办法》的规定执行。
第三十七条 当事人对行政处罚决定不服的，可依法申请行政复议或向人民法院起诉。逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的行政机关申请人民法院强制执行。
第七章 附则
第三十八条 本条例具体应用问题，由省水行政主管部门负责解释。
第三十九条 本条例自发布之日起施行。省内有关规定与本条例相抵触的，按本条例执行。
当前人民法院在定金适用问题上的争议及建议
刘京柱
一、定金适用中存在的若干争议
（一）定金与违约金能否并罚的问题。
一种观点认为，二者可以并罚。根据最高人民法院法（经）发［1987］20号《关于在审理经济合同纠纷案件中具体适用（经济合同法）若干问题的解答》第8条第4款的规定，合同的一方可在对方违约时，既要求对方偿付违约金，又要求按定金罚则处理定金问题，只要法律和法规没有相反规定，就应当予以保护，但并用的结果应以不超过合同标的价金总额为限。再从我国担保法来看，是把定金作为一种担保方式，具有担保合同履行的功能，而违约金是对违约的一种制裁和补偿手段，因此两者应予并罚。另一种观点却认为，二者能否并罚，关键取决于定金的种类和性质。当定金属于违约定金时，定金具有预付违约金的性质，该定金与违约金在目的、性质、功能方面相同，两者一般不能并罚，其道理如同合同责任与侵权责任竞合时不能双重请求一样；当定金为证约定金时，因与违约金在目的、性质、功能方面均有不同，两者可以并罚。
（二）定金的数额与合同成立、生效的关系。
问题一、合同约定“定金交付，合同成立”，若仅交付了部分定金，合同是否成立？
有人认为，据当事人的真实意思应推定为定金全额交付合同方成立，否则，若交付定金方仅交付了较小比例的定金，则显然有违合同一方的订约目的。因此，应认定合同未成立。有人却认为，根据经济合同法第9条的规定“当事人双方依法就经济合同的主要条款经过协商一致，经济合同就成立”。定金交付条款是当事人约定的合同成立必须具备的条款，也是合同的主要条款。合同一方未履行交付全部定金的义务，应视为双方就此未协商一致，因此合同不成立。还有人认为，定金合同是主合同的从合同，合同一方仅交付了部分定金，则定金合同部分成立。若合同双方已实际履行了合同义务，则应视为接受定金的一方放弃了追要不足额部分定金的权利，主合同成立；若主合同未实际履行，则应交而未足额交付定金一方负有主合同不成立的缔约过错责任。
问题二、合同约定“定金交付，合同有效”，若未足额交付定金，合同是否有效？
有人认为，这是合同当事人对合同生效所约定的先决条件。合同一方未按约定期限交足定金，合同另一方也未实际履行合同的，应以合同未生效处理。有人却认为，合同有效与否并不完全取决于当事人的约定。合同的有效与无效，是指已成立的合同是否发生国家强制力保障的约束力，它是以该民事行为是否符合法律规定为标准。当事人依法就合同的主要条款协商一致，合同成立后，对所附合同生效的条件，若符合法律规定，则予以支持；若不符规定，则认定合同无效或作其他处理。因此，应依法审查定金约定是否合法，是否符合公平合理原则。如《建设工程勘察设计合同条例》第7条第2款规定：“勘察任务的定金为勘察费的30％，设计任务的定金为估算设计费的20％。若当事人约定的定金数额高于此比例，则该约定无效，但合同一方交付的部分定金符合该条例规定比例的，应视为合法，合同有效。还有人认为，据1995年10月1日起施行的担保法第91条的规定，对当事人自行约定定金数额的，不得超过合同标的总额的20％。因而，对合同双方约定合法的，一方未足额交付定金，另一方主张合同未生效，一般应予支持，除非另一方已实际履行合同后又中途反悔的除外。
（三）定金交付，合同是否开始实际履行？
司法实践中，有人认为，合同当事人给付了定金，合同即实际履行，即可据此确定合同履行地和法院管辖地。有人却认为，合同义务的履行与合同的实际履行是两码事。就定金交付如何确定管辖问题，最高人民法院法经（1994）171号《关于合同当事人仅给付了定金应当如何确定管辖问题的复函》答复称，“在合同当事人仅履行了合同中定金条款的约定。而未履行合同其他条款的情况下，不能依据《关于适用（中华人民共和国民事诉讼法）若干问题的意见》第18条、第19条的规定认定为“实际履行”。《意见》中的“实际履行”对于购销合同，是指合同当事人实际履行了交货义务。”
（四）在连环购销合同纠纷中，有关定金损失由谁负担的问题。
有人认为，因第三人（如前一合同供方）未履行供货义务而致被告（前一合同需方，后一合同供方）也未能向原告（后一合同买方）交货导致被告双倍返还原告定金的损失应由第三人承担，依照最高法院法函（1995）76号《关于因第三人的过错导致合同不能履行应如何适用定金罚则问题的复函》认为，后一合同供方不能向其需方供货造成定金损失系因第三人（即前一合同供方）的过错导致的，故在其接受定金处罚后，可依法向第三人追偿。有人则反驳认为，最高法院的这一批复是建立在合同关系以外的第三人有过错基础之上的。对此过错认定应结合两份合同综合考虑，尤其是对前例情况，作为第三人是否能合理预见到自己的不供货行为，会必然导致合同需方的定金损失；以及作为后一合同的供方，是否能清楚地预见到若其供方不能供货，而自己必然不能向需方交货造成双倍返还定金的损失？是否已考虑到从其他供货渠道来确保不对需方违约？有人却认为，如果系后一合同的供方为追逐额外利益而与其买方设置的定金条款，而在前一合同中则无此约定，则因不能供货导致的定金损失，不应由前一合同的供方负担，否则，有违民事活动应遵循的诚实信用、公平合理以及风险与收益相一致的原则。与上述提出的问题相类似的还有在连环购销合同纠纷中，后一合同供方的损失能否包括因其需方中途退货，造成自己不能履行与前一合同供方的合同，使已付出的定金收不回来的损失？
（五）对有下列情况之一，是否仍应适用定金罚则，实践中颇有争议，各地做法不一。
1、合同双方对合同不能履行或不能完全履行均有过错的；2、因不可抗力或情势变更造成合同不能履行的；3交付定金的一方没按合同约定按时交付，对方也没有按时履行合同的；4、交付方未按约定数额交付，对方也未按约完全履行合同的；5、提前或瑕疵履行合同的；6、交付方按约交付了定金，接受方未按时履行合同，但愿逾期继续履行合同，交付方也同意的。
（六）关于定金的性质。定金除了具有证约及违约担保作用外，能否具有解约和成约的性质？
我国现行立法中对定金有明确规定的包括：民法通则、经济合同法和一些根据经济合同法制定的有关合同条例以及担保法。从这些规定看，定金具有违约担保性质和证约作用，但都没有规定定金具有成约或解约的性质。
针对合同当事人在所签合同中约定有预付定金条款，后因一方未预付定金，合同是否成立的问题。有人认为，尽管我国法律未明确赋予定金具有成约定金性质，但并没有禁止当事人可以通过约定赋予定金以成约定金性质。故如果合同当事人明确约定预付定金合同成立，将定金的预付作为合同成立的先决条件的，当事人未预付定金，则主合同不成立；而如果当事人仅约定了预付定金却未实际支付，只要就当事人双方合同的主要条款依法协商一致，一方不能主张合同不成立。有人则认为，我国法律未规定定金具有成约定金的性质，故即使当事人约定了交付定金为合同成立的先决条件，也不能据此适用定金罚则。
关于定金能否具有解约定金的性质，有人认为，在法律未直接规定的情况下，不能认定定金具有解约性质。合同成立生效后要求解除合同的一方，不但要丧失或双倍返还定金，根据我国现有法律政策的规定，还要承担违约金或赔偿损失，但并用的结果应以不超过合同标的价金总额为限。有人却认为，从国外立法例和学理上看，定金有成约定金、证约定金、违约定金和解约定金之分。我国法律未规定定金有成约和解约的性质，但并不禁止当事人的约定。因此，在适用定金罚则时，应本着尊重当事人意思自治、公平合理的原则，有条件地承认和执行解约定金，即如果要求解除合同的一方抛弃或加倍返还定金，则可以解除合同。但只要违约系可归责于解除合同的一方，其仍应承担违约责任，支付违约金或赔偿超出已赔定金部分的损失。
二、立法及司法建议
上述争议，归纳原因主要有三个方面：一是在定金适用上，现有法律规定未能涵盖一切情形，有些情况下无法可依；二是既有规定也很不一致，亟待清理和规范；三是学理探讨的多，具有法律效力的立法及司法解释少。基于上述问题，笔者建议立法机构及最高法院应尽快制定相关的法律法规以及司法解释，以求有法可依和国家法制的统一。
具体讲，在以下几个方面需要予以立法或作出司法解释：
(一)明确定金的性质及定金合同与主合同的关系；(二)对定金罚则与违约金并处的问题作出规定，特别是对是否应区别定金的不同性质和违约金并处的关系问题，作出相应的解释或规定；(三)界定适用定金罚则的要件或用列举式明确不适用定金罚则的若干情况；(四)对定金的数额占主合同标的价金总额的比例作出明确的规定或允许在相关规章条例中作出例外规定；但对允许当事人自行约定定金数额的，应规定约定的最高限额，以达到既充分尊重当事人的契约自由，又体现国家给予适当司法干预，以利于国家整体利益和保障社会经济秩序的原则。
(本文原载于《法律适用》1996年第10期)
