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安徽省宣城市人民政府


关于印发宣城市建设项目并联审批实施办法（试行）的通知

宣政〔2009〕52号


各县、市、区人民政府，市政府各部门、各直属机构：

为提高审批效能，优化发展环境，促进城市发展，现将《宣城市建设项目并联审批实施办法（试行）》印发给你们，请遵照执行。







二〇〇九年八月三十一日



宣城市建设项目并联审批实施办法（试行）



第一条 为规范建设项目并联审批行为，确保并联审批协调、高效运行，依据《中华人民共和国行政许可法》等有关法律法规和规章的规定，结合我市实际，制定本办法。

第二条 本办法所称并联审批是指各并联审批部门按照许可预告、服务前移、一窗受理、内部运转、并联审批、限时办结、监控评测的工作步骤，实施一个窗口统一受理、统一办结的审批方式。

第三条 本市城市规划区范围内的建设项目审批适用本办法。各县、市、区可参照执行。

第四条 建设项目并联审批分选址用地审批、报建审批、竣工验收三个阶段。凡法律、法规规定或上级职能部门授权前置审批职能的部门均为并联审批部门。

第五条 市政务服务中心为总协调单位，负责组织和召集各审批部门研究、协调解决并联审批实施中出现的问题，负责对各相关部门并联审批工作的监管和测评。

第六条 市建委窗口为并联审批具体牵头协调窗口，并联审批实行“建委受理、转递相关、并联审批、限时办结”的程序。

第七条 各并联审批部门须将并联审批项目的审批依据、申请条件、申请材料、收费标准及收费依据、承诺办理时限、办理程序等相关信息书面提交给市政务服务中心，由市政务服务中心建委窗口通过印制办事指南、在网上公告、在市政务服务中心大厅公布等方式，统一、完整、一次性地进行预告。

第八条 各并联审批实施部门应当为申请人提供以下事前服务：
（一）将审批中的定点选址、现场勘察等工作，作为审批部门的服务提前开展；
（二）对专业性强、审批要件较为复杂的审批事项，审批部门要主动为申请人提供咨询服务；
（三）对需要上报上级部门审批的事项，各并联审批部门要在承诺时限内做好转报服务工作。

第九条 建设项目属于法律、法规等规定需要前置审批的，申请人向市政务服务中心建委窗口提出申请。市政务服务中心建委窗口自受理之日起2个工作日内填写《建设项目并联审批办理通知书》（见附件一），并转递有关行政审批部门在市政务服务中心窗口，同时抄告市政务服务中心管理机构。相关部门在市政务服务中心未设窗口的，由市政务服务中心负责传递。

第十条 各审批部门自收到《建设项目并联审批办理通知书》后，应主动与申请人联系，及时请申请人提供相关资料，依法在审批承诺期限内（或规定期限内）完成审批工作，并及时将并联审批项目审核意见书（见附件二）反馈至市政务服务中心和市建委窗口。

第十一条 市政务服务中心建立并联审批网络系统，并对各审批部门通过内部运作监督、限时办结监督、公众投诉监督等方式，及时统计分析各并联审批部门工作情况，予以测评。将提前办结率作为年终考评重要因素之一。各并联审批部门办结期限以承诺期限为准，无法律、法规等规定的定为7个工作日。因特殊情况在限期内不能完成专项审批的，应向市政务服务中心和市政务服务中心建委窗口书面说明，经市政务服务中心批准。否则按照超时默认制视为许可，由此造成的后果由该行政审批机关负责。

第十二条 各并联审批部门应当按照规定切实履行职责，确保并联审批高效运行。对不履行或不正确履行职责，影响并联审批运行的，由市政务服务中心及时督促纠正，拒不纠正的通报批评；造成不良后果的，由市监察部门按照有关规定给予处分。

第十三条 本办法由市政务服务中心负责解释。

第十四条 本办法自2009年9月1日起施行。







附件一



建设项目并联审批办理通知书

编号：



单位（窗口）：

单位（自然人）申请 项目审批手续，请你单位（窗口）在接到本通知后，在承诺期限或7个工作日内对审批项目进行审核，并及时将审核意见书面反馈至市政务服务中心和市建委窗口。





申请单位（人）联系人：

电 话：



市建委窗口联系电话：3013493





构建现代司法理念下的合同纠纷管辖模式

王永东 丁斌

目前在因合同纠纷引发的经济纠纷案件中，当事人争管辖权争得比较激烈，往往由此拉开了漫长诉讼的序幕。更有甚者，由于我国明确规定第三人无权提管辖异议，一些法院的法官为了达到对案件管辖的目的，与当事人同流合污，在诉讼中乱列第三人，严重败坏了法院的形象。之所以产生如此现象，笔者认为主要原因有三：一是目前法院的审判并未真正的独立，表现为法院的人财物均受制于地方，某些地方的地方保护主义思想严重。一些当事人为避免遭受其害，不惜血本去争管辖权，而事实上有时对方所在地法院并不是想象的那么不公正，己方所在地法院也并非那么公正。二是说明当今关于民商事管辖制度的规定尚有“漏洞”可钻，要不然人们也不会花费那么大的财力、精力去争夺管辖权。三是有些法官未站在中立的立场裁判，使得一些当事人有机可乘。当然，当事人为了最大限度地维护自己的合法权益去争管辖权本无可厚非，但在现代司法理念的要求下，我们现今的民商事管辖制度是否确有改良之处？为什么需要改革？怎样去改？本文仅就合同[1]纠纷方面的地域管辖制度作一探讨，权作为当今司法体制改革抛砖引玉。
一、当今法律对合同纠纷提起诉讼的地域管辖规定
我国民商法中关于地域管辖制度的法律主要是民事诉讼法，民事诉讼法对因合同纠纷的管辖规定主要有第二十四条和第二十五条，其它条文对特殊合同如保险合同、票据合同、运输合同的管辖作了具体规定。第二十四条规定：“因合同纠纷提起的诉讼，由被告住所地或者合同履行地人民法院管辖。”这是对合同纠纷管辖的一般规定。合同履行地，是指合同规定的履行义务的地点，主要是指合同标的物的交付地。合同履行地应当在合同中明确约定，对合同履行地约定不明确的合同，应当根据合同法第六十二条的相关规定来确定履行地，即履行地点不明确，给付货币的，在接受货币一方所在地履行；交付不动产的，在不动产所在地履行，其他标的在履行义务一方所在地履行。同时，一些实体法也对当事人没有约定或者约定不明确做作了具体的规定，如合同法第一百七十八条规定：“供用电合同的履行地点，按照当事人约定，当事人没有约定或者约定不明确的，供电设施的产权分界处为履行地点。”合同履行地在实践中是个相当复杂的问题，当事人之间、法院之间常常对如何确定合同履行地产生歧见，由此引发管辖权争议，造成管辖权争议的局面，虽然最高人民法院为此出台了大量的司法解释，但当事人为争管辖的现象仍大量存在，这既浪费了当事人的财力，也相应地浪费了目前紧缺的司法资源。另外，民事诉讼法也对双方协议管辖作了规定，第二十五条规定：“合同的双方当事人可以在书面合同中协议选择被告住所地、合同履行地、合同签订地、原告住所地、标的物所在地人民法院管辖，但不得违反本法对级别管辖和专属管辖的规定。”这是允许当事人自己协议选择管辖，当事人一旦协议选择管辖，只要不违反级别管辖和专属管辖的规定，被选择的法院就对案件享有管辖权，这种操作的优点是尊重了双方的合意，并且不易引发管辖权争议。但目前双方在经济往来中签订合同时选择协议管辖的并不多，究其原因一是双方法律意识淡薄，并没有这种观念。另外一个就是生意开始做就协议这种事，下不了面子，也觉得不吉利。三是法律对此没有强行性地规定，使得合同当事人可为可不为。
二、合同纠纷的一般管辖原则与现代司法理念的冲突
现代司法理念是我们贯彻党的十六大提出的进行司法体制改革能否顺利进行的重要法宝，它要求我们在当今的司法制度改革中始终要做到：中立、平等、透明、公正、高效、独立、文明。前文论述合同纠纷中对合同履行地的认定，最高人民法院就此问题发布了多次司法解释，但还是解决不了当今争管辖权的问题，浪费了司法资源，降低了司法效率，这不符合现代司法理念中的高效的要求，也谈不上司法公正。这正如曾宪义院长所言：司法公正与司法效率是相伴相随的，两位一体的概念，司法公正本身就含有对司法效率的要求，没有司法效率，就谈不上司法公正；司法不公正，司法效率也无从说起。[2]针对效率在当今社会生活中的作用，牛建华同志更是强调效率的重要性，他指出，一个文明的社会应当是司法公正的社会，迟来的正义为非正义，在一个不讲效率的社会里，生产和生活的进步是不可想象的。[3]
对因合同纠纷提起的诉讼，由被告住所地法院管辖这一规定，笔者认为更难符合现代司法理念下的公正要求，为什么仅规定由被告住所地法院管辖，而不规定由原告住所地呢？笔者并不是强调仅规定由原告住所地法院管辖，而是应从双方的角度去考虑问题，而且原告起诉，大凡是觉得吃了亏，想通过诉讼的途径得到救济，却还要跑到异地去打官司，这能说是公正和平等的吗？一方所在地的法院能真正的中立吗？其实，如果选择双方中的一方所在地的法院管辖，也难免会因地方保护主义缘故而产生不公正的裁判，相对而言，为确保公正，解决问题的出路应选一个不在双方住所地的第三方法院来管辖比较合适。
三、当今司法权的现状
我国目前的民商事管辖制度明显不符合现代司法理念的要求，是造成当今管辖权争议较多的原因之一。另外，我国当今司法权的现状也是一个不容回避的问题。
（一）审判独立并未真正落实
民事诉讼中的管辖，是指各级法院之间和同级法院之间受理第一审民事案件的分工和权限。它是在法院内部具体落实民事审判权的一项制度。按这种制度，一个案件按说由哪 个法院管辖比较好确定，但仍为何会引发管辖权争议呢？这不得不与当今的司法权这个问题联系起来，对司法权而言，现在普遍认同的观点是：司法权的地方化是我国现代司法的首要缺陷，严重妨碍了审判独立。虽然宪法、三大诉讼法和人民法院组织法明确规定了人民法院是国家唯一的审判机关，但在实际运作中，司法实际上依附于行政，突出的表现就是司法机构的人财物等有形资源均由各级行政机关支配和管理。特别的是法院的人事权在地方党委统管之下，法院根本不能真正获得独立地位。同时，人大的监督特别是个案监督，在体制上与审判独立的要求难以协调，在程序上则与现代诉讼制度的原理相悖。这些因素必然会对人民法院的正常审判程序造成诸多负面影响。有人曾戏言：××人民法院，首先是××的法院，其次才是人民的法院，也就是说，法院首先是地方的法院，要听从地方的领导，其次才是人民的法院。可见，如何落实人民法院独立行使审判权问题仍是当今司法制度改革面临的一项重要任务。这个问题不解决，更谈不上实现现代司法理念下的司法公正。对方当事人所在地法院审判不独立，当事人对该院能否公正裁判，信心不足，此仍为引发管辖权争议的一个重要原因。
（二）区划制下的二审终审制
二审终审制是我国民事诉讼法所规定的一种诉讼制度，其设立的目的是为确保司法公正而再设的一道防线，也是对下级法院审判工作的一种监督措施。但二审法院是按当前的行政区划来确定的，一般一方当事人相对另外一方当事人来说，其是本地人，可谓占尽了天时、地利、人和的优势。二审法院也常常会出于维护本地利益的考虑作出维持偏袒本地当事人的裁判，这也是当前一些一审法院敢大搞地方保护主义的原因所在。在现代行政区划下形成的上、下级法院之间的关系，使得二级法院特别是下级法院不能完全独立，上级法院有时以为维护社会的稳定等因素为由要听取下面的汇报或下达指示，下级法院则为慎重起见，不使案子改判而时常向上请示，导致两者之间像行政机关一样形成了真正的上下级关系，使得二审终审制变为名副其实的一审终审制。这实际上将两审变一审，打破了上下级法院的独立，变相剥夺了当事人的上诉权，申请再审权，不利于公正价值目标的实现。[4]
四、减少因合同纠纷引发管辖权争议的因素分析
为了节约司法资源，提高司法效益，使当事人因合同纠纷引发的管辖争议纠纷得以减少，笔者认为首要的因素之一就是真正落实审判独立，法院行使审判权再也不受地方行政机关、人大及其他因素的干预，消除地方保护主义。这个工作做好了，当事人打官司就无所谓由哪家法院管辖了。也就不会为争夺管辖权而浪费精力和财力了。但这仅是一种设想而已，要实现真正的审判独立还要有待于党中央的决策进一步落实，比如形成像军队一样管理体制的制度，还有待于各部门的支持，这还需要一个漫长的过程，不可一蹴而就。第二个因素就是关于管辖制度的法律规定应该简明了，易于操作，让当事人一看就清楚，不容易钻空子，就不会引发无谓的管辖争议。第三个因素就是完善法官中立、法院中立的监督制度，也就是法官办案、法院办案也需要监督，特别是来自上级法院的监督。
五、构建合同纠纷的管辖模式
要真正的改变目前的乱争管辖权的局面，笔者认为首先应从一审法院的选定入手改革，其次对二审法院的确定谈一些看法。
（一）确立要求当事人协议选择一审法院的制度
我国现行的民事诉讼法及司法解释对因合同纠纷作出的管辖规定甚多，其中民事诉讼法除了第二十四条和第二十五条对管辖作出了规定外，还对保险合同纠纷、票据合同纠纷、运输合同纠纷的管辖作了规定。而最高人民法院出台的司法解释就更多了，有关于购销合同、加工承揽合同、财产租赁合同、补偿贸易合同、借款合同、证券回购合同、联营合同方面管辖的规定，还对名称与内容不一致的合同的管辖规定。此外，实体法方面也有对合同履行地进行了规定，如合同法对供电、水、气、热力合同的履行地点作了规定，真是纷繁复杂。
针对民事诉讼法第二十四条和第二十五条法条的分析可知，第二十四条规定的合同履行地极易引发管辖争议，而第二十五条相对来说易于确定管辖法院，但在实践中商定此条款的甚少。如何确定恰当的合同纠纷的管辖方式呢？我们从合同本身说起，当事人订立合同的目的，是为了设定双方的权利、义务，便于交易也为将来可能产生纠纷的解决提供了法律依据，其是双方当事人在平等、自愿基础上经协商达成的合意，是当事人意思自治的表现，其他人无权干预。我国《合同法》第十二条第一款规定：“合同的内容由当事人约定，一般包括以下条款：（一）当事人的名称或者姓名和住所；……(八)解决争议的方法。”这里“解决争议的方法”可以是协商、仲裁和诉讼。其中仲裁条款中应写明仲裁委员会名称，也可在事后达成仲裁协议，商定选择仲裁委员会。一旦产生纠纷当事人凭此可向仲裁部门申请仲裁解决纠纷。如果约定了管辖法院，还可依民诉法第二十五条的规定向选择管辖的法院起诉，如果未按上述第（八）项选择仲裁委员会和诉讼的法院，那么只有按民诉法第二十四条去选择管辖法院了，但按该条规定运作又极易引发争管辖权问题，如何克服这个缺陷呢？
为解决这个问题，笔者认为，与其强调在合同中明确合同履行地，不如要求双方在合同中直接协议选择受诉法院。具体设想是，可在民诉法第二十五条的基础上设定如下规定：合同的双方当事人应在书面合同中协议选择仲裁机构或协议选择原告住所地、被告住所地、合同签订地、合同履行地、标的物所在地及与合同有密切联系地的所在地人民法院管辖，但不得违反本法对级别管辖和专属管辖的规定。同时将民事诉讼法中关于合同纠纷的管辖规定均予以废除。这种立法有如下优点：
1、充分尊重了当事人的意思自治权利，发挥合同本身应具有的作用。双方在平等、自愿的基础上协商双方权利、义务的同时，也应为今后一旦产生的纠纷选择处理的方式，通过强调双方当事人应在合同中选择规定应选的管辖法院，也能使合同本身更完善。这种立法最大限度地发挥合同的作用，这既充分尊重了当事人的意思自治的权利，也符合当今国际惯例。
2、与我国的仲裁制度接轨。仲裁是当今国际社会处理民商事纠纷的重要途径，是非官方组织处理民间纠纷的常见形式，为解决纠纷发挥了重要的作用。纠纷双方一旦先定了某一仲裁委员会，该仲裁委员会就有权处理他们（它们）的纠纷，而不能又到别的仲裁委员会要求仲裁了，一般也不能到法院去诉讼。相比之下，双方当事人对法院也应选择，这样法院与仲裁在管辖机制上组成了一个完整的救济体制。之所以允许当事人选择法院，因为民商法尚属于私法范畴，双方当事人的纠纷既然可以选定到某一仲裁机构解决，为什么又不能选定到比仲裁机构功能齐全的法院去解决呢？
3、能使纠纷及时得到处理，符合“两便”原则。这种立法规定，不易引起管辖权争议，提高了司法效率，双方按协议选定了管辖法院后，一旦产生纠纷，便只能向选择的法院提起诉讼，便没有管辖争议，当事人能安心地进行诉讼，法院也能专心地审案，符合高效的现代司法理念这一要求。
4、体现了平等、公正的现代司法理念。双方在平等自愿基础上选择了仲裁机构或管辖法院，双方从解决纠纷开始就享受了平等、公正的待遇，这样立法，符合现代司法理念的要求。
5、简化了民事诉讼法中关于合同纠纷管辖的规定，在立法上体现了简洁、高效的现代司法体念。
如果双方基于某种原因，未在合同中写明解决争议的办法，应增设一款来处理：双方未按上款规定协定，可补充协定管辖，未能达成补充协定的，应由被告方所在地法院管辖。合同法对质量、价款、报酬等实体内容的约定不明的都可补充协定，这样设定且符合合同法的立法摸式。另外，如果不主动协定，那只好将管辖权拱手让与对方了（由被告方所在地法院管辖）。
（二）改变行政区划下的二审制度
按上面的改革设想，就管辖权争议打到二审的案件就不会很多了，但不可能没有。鉴于上面所述的二审法院与一审法院是按我国行政区划设定的局面，防止二审终审制度变为一审终审制，笔者建议改变现行的行政区划下的二审制度，改由高级人民法院指定相对稳定的二审法院（比如一年变一次），象指定管辖一样，这样一来就确保二级法院皆能确保司法公正，同时对一些不应发生的管辖争议也起到抑制作用。
关于合同纠纷的管辖制度是当事人打官司和人民法院启动审判程序首先就要是面临的诉讼制度，制定该管辖制度时首先应考虑的是不应让当事人及法院陷入管辖大战，不使当事人一开始就对我们所追求的终极目标——司法公正和司法效率产生合理的怀疑。如我们设定的管辖权制度能让其感受到司法公正和司法效率，则证明我们的司法体制改革是成功的，但愿笔者的上述改革建议能为现代司法体制改革的进程有所裨益。


注释：
[1]本文所称合同，系指《中华人民共和国合同法》所称合同。
[2]曾宪义：“司法公正与司法效率的保障机制研究”，《法律适用》，2002年第1期，第14页。
[3]牛建华：“论司法公正与诉讼效率的关系”，《法律适用》2003年1~2期，第53页。
[4]景汉朝：“公正与效率的制度保障”，《法律适用》，2002年第1期，第19页。

作者单位：江西省高安市人民法院
联系电话：0795—5284127
邮编：330800

[论文提要] 审理因合同纠纷引发的经济纠纷案件是当今法院工作主要内容之一，因提管辖异议而引发争夺管辖权现象也是一些案件的必经程序。通过透视当今普遍存在的争管辖权现象，分析其内在原因，认为现今的民商事管辖制度，不符合现代司法理念的要求，确需改良，本文试从当今法律对合同纠纷的地域管辖规定、合同纠纷的一般管辖原则与现代司法理念的冲突、当今司法权的现状，减少因合同纠纷引发管辖权争议的因素分析等方面作了粗浅探讨，并提出了现代司法理念下的合同纠纷的管辖模式的构建设想。
作者简介：王永东，男，1968年出生，汉族，江西省高安市人，法律本科，高安法院研究室审判员。曾在《人民法院报》、《检察日报》、《人民司法·江西专刊》等报刊杂志发表调研文章多篇，撰写的论文曾在江西省法院系统学术讨论会上多次获奖。