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新疆维吾尔自治区人民政府


新疆维吾尔自治区人民政府令第73号


　　《新疆维吾尔自治区行政执法监督办法》已经１９９７年１１月１３日自治区人民政府第７８次常务会议讨论通过，现予发布，自发布之日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　自治区主席　阿不来提·阿不都热西提
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　一九九七年十一月二十七日

　　　　　　　　　　新疆维吾尔自治区行政执法监督办法



　　第一条　为了促进行政机关依法行政，加强行政执法监督，保障法律、法规、规章的正确实施，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，结合自治区实际，制定本办法。


　　第二条　行政执法监督遵循有法必依、执法必严、违法必究的原则。


　　第三条　本办法所称的行政执法监督是指上级行政机关对其下级行政机关的行政执法行为进行的监督检查。


　　第四条　自治区人民政府统一领导全区的行政执法监督工作，并对所属工作部门、直属机构和各州（地区行署）、市人民政府以及法律法规授权的组织的行政执法活动实施监督。县级以上各级人民政府负责本行政区域内的行政执法监督工作。自治区人民政府所属工作部门对下级政府所属工作部门的行政执法活动实施监督。
　　行政机关依照法律、法规或者规章的规定委托执法的组织，由委托的行政机关对其行政执法活动实施监督。


　　第五条　县级以上人民政府法制机构负责本级人民政府行政执法监督的具体组织实施工作。


　　第六条　县级以上人民政府所属工作部门的法制机构，在本级人民政府和上级业务主管部门法制机构的指导下，负责本系统的行政执法监督工作。


　　第七条　行政执法监督的内容：
　　（一）法定职责的履行情况；
　　（二）法律、法规、规章的遵守和执行情况；
　　（三）规章和其他规范性文件的备案审查情况；
　　（四）行政行为的合法性和适当性；
　　（五）行政违法行为的查处情况；
　　（六）行政执法制度的建设情况；
　　（七）受理公民、法人和其他组织对行政违法行为的投诉；
　　（八）其他需要监督的事项。


　　第八条　行政执法监督的主要方式：
　　（一）规范性文件备案。有规章制定权的人民政府制定的规章和各级人民政府制定的其他规范性文件，应当报送上一级人民政府法制机构备案；各级人民政府所属工作部门制定的规范性文件应当分别报送本级人民政府法制机构和上一级行政主管部门备案；
　　（二）行政执法情况监督检查。县级以上人民政府应当有计划地对本行政区域内的行政执法情况进行监督检查；自治区人民政府所属工作部门应当对本部门、本系统的行政执法情况进行监督检查；
　　（三）查处纠正违法行政行为。县级以上人民政府及其所属工作部门对行政机关执法中的违法行政行为以及公民、法人和其他组织举报、控告的行政机关违法行政行为，应当及时纠正查处；
　　（四）重大具体行政行为备案。各级人民政府所属工作部门作出责令企业停产停业、吊销许可证和营业执照、罚款、没收财物数额较大以及其他有重大影响的行政处罚行为，报送上一级人民政府或者本级人民政府和上一级主管部门备案；
　　（五）依法审理行政复议案件；
　　（六）县级以上人民政府在其职权范围内认为需要采取的其他监督措施。


　　第九条　县级以上人民政府及其法制机构依照本办法规定履行执法监督职责时，有权查阅执法案卷和其他有关材料。
　　各级人民政府及其所属工作部门应当积极配合上级行政机关的执法监督检查。对上级行政机关的行政执法查询，应当及时办理、答复。


　　第十条　在行政执法监督检查中，发现违法或者不当的行政行为按以下规定处理：
　　（一）规章、规范性文件违法或者不当的，由本级或者上级人民政府纠正或者责令改正；
　　（二）行政机关没有依法履行职责的，由本级或者上一级人民政府责令其限期履行；
　　（三）违法设立行政执法组织或者委托执法不当的，由本级或者上一级人民政府纠正或者责令改正；
　　（四）行政执法机关实施行政处罚，违反行政处罚法有关规定的，由上级行政机关或者有关部门责令改正；
　　（五）人民政府所属工作部门的行政执法活动违法或者不当的，由本级人民政府纠正或者责令改正；
　　（六）行政执法争议，由共同的上一级人民政府法制机构进行协调，协调不成的，提出处理意见，报本级人民政府决定。


　　第十一条　人民政府或者其所属工作部门对执法监督中发现的违法或者不当的行政执法活动，未按第十条规定作出处理的，上级人民政府应当责令其及时作出处理。


　　第十二条　在执法监督中，对需要作出监督处理的事项，应当制作执法监督处理文书，并及时送达。
　　被监督机关应当在收到监督处理文书之日起１５日内，将处理结果书面报告作出处理决定的人民政府或者其法制机构。


　　第十三条　县级以上地方人民政府可以根据本行政区域行政执法的实际，聘请政治素质高、作风正派、熟悉法律的人员担任行政执法监督员，对本行政区域的行政执法活动进行监督检查。


　　第十四条　行政执法监督员的职责：
　　（一）及时向政府报告行政执法监督检查情况；
　　（二）监督行政执法人员依法行使职权；
　　（三）制止、纠正行政执法人员现行行政违法行为；
　　（四）受政府委托，对行政执法活动进行监督；
　　（五）承办政府交办的行政执法监督的其他事项。
　　行政执法监督员依法进行的调查，有关单位和个人应予协助配合，不得阻挠或者抵制。


　　第十五条　行政执法监督员持《执法监督证》履行职务。《执法监督证》由自治区人民政府统一印制，由县级以上地方人民政府负责颁发。


　　第十六条　行政执法人员和行政执法监督人员应当忠于职守，履行职责；清正廉洁，秉公执法；依照程序，文明执法；保守国家机密。


　　第十七条　对在行政执法和行政执法监督中作出显著成绩的单位和个人，由本级人民政府或者上级人民政府给予表彰或者奖励。


　　第十八条　对违反本办法的，应分别情况给予批评教育、责令限期改正、赔礼道歉、赔偿损失或者给予行政处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任。


　　第十九条　各级人民政府和各行政执法部门应当建立健全行政执法和行政执法监督档案，及时上报行政执法和行政执法监督情况。上级人民政府和行政执法部门应当加强对下级行政执法和行政执法监督工作指导。


　　第二十条　本办法执行中的具体问题由自治区人民政府法制局负责解释。


　　第二十一条　本办法自发布之日起施行。

侵权民事责任中的因果关系

秦 昌 东


侵权民事责任通常是指社会主体对受法律保护的权益实施侵害或者基于特殊法律事实的发生而导致的损害所承担的一种赔偿或补偿的法律责任。而对于侵权民事责任的构成，无论是传统的四要件说——即一般的侵权责任构成应当具备违法行为、损害事实、因果关系和主观过错四个基本要件，还是近年来提倡的三要件说——即一般的侵权民事责任的构成仅需要具备损害事实、因果关系和过错三要素即可，甚至是认为侵权民事责任的构成必须具备损害要件、因果关系要件、违法性要件、过失要件和责任能力要件是五要件说，种种学说无一例外地将因果关系这一要件列入其中。虽然我国法律没有明确规定侵权民事责任的构成要件，但因果关系作为侵权民事责任基本的、必要的构成要件之一已经得到充分的肯定，并在司法实践中被最高人民法院的司法解释所采用（最高人民法院《关于审理名誉权案件若干问题的解答》第7条），用以指导全国司法机关的审判实践。
一、因果关系的理解
因果关系是一个哲学概念。无论是在自然界，还是在人类社会中，任何一种现象的出现都是由一种或几种现象引起的。引起某种现象产生的现象称之为原因，被某种现象引起的现象称之为结果。客观现象之间的这种引起与被引起的关系就是因果关系。侵权民事责任中的因果关系是特殊的因果关系，它是哲学上因果关系范畴在民事法律上的运用。有学者认为侵权民事责任中的因果关系就是研究特定的损害事实是否系行为人的行为必然引起的结果，如果是，则具有因果关系，否则，就没有因果关系。这种认识有失全面，原因与结果之间不仅仅是必然的引起关系，还存在一种或然的，或者说是间接导致关系。甲与乙系老战友，久别重逢。甲喜悦之余擂了乙一拳，恰好引发了乙的心脏病导致乙死亡。甲的行为能够必然引起乙的死亡吗？不能。我们是否能够就此认定甲的行为与乙的死亡没有因果关系？也不能。因此说，侵权民事责任中的因果关系，既包括必然的因果关系，也包括偶然的导致关系。既存在直接的因果关系，也存在间接的因果关系。
1、因果关系中的原因
侵权民事责任因果关系中，究竟什么样的因素才是原因，存在众多的认识。过错原因说认为侵权民事责任中的因果关系就是过错与损害事实之间的因果关系。只有存在过错，行为人才对其造成的损害负责，才承担赔偿之责。反之，即使行为人的行为造成了损害，行为与结果之间有因果关系，若行为人没有过错，亦不承担赔偿责任。行为原因说认为，民法中的因果关系是指行为人的行为及物件与损害事实之间的因果关系，只有行为才能作为因果关系中的原因。违法行为原因说认为，侵权民事责任中的因果关系是指违法行为与损害事实之间的引起与被引起的关系，违法行为才是因果关系中的原因。还有侵权行为原因说、被控行为原因说等等。笔者认为，因果关系是一种客观的、事实上的联系，与社会主体的主观意志。通常所称的过错包括故意或者过失，是主体主观意志的体现。如果把作为人的主观意志体现的过错作为因果关系的原因来考察，会不会得出这样的一个逻辑：“某甲想伤害某乙→某乙有受伤害的事实→某甲故意伤害的过错引起了某乙受伤害”？显然不成立。事实是客观的，只能由客观现象引起。作为客观事实的损害也只能由客观情况引起。因此，过错不应当成为侵权民事责任因果关系中的原因。而违法行为原因说已经能够从因果关系是客观事物之间的联系这一角度考察因果关系的原因，符合民法上因果关系通常理论认识，但也存在一定的不足。将违法行为确定为因果关系的原因大大限制了原因的范围，不符合客观实际，在实践中也难以操作。首先，对于侵权民事责任中的因果关系，我们考虑的是引起结果发生的众多原因中主要的、异常的因素。火灾的发生肯定是存在氧气燃烧的原因，但这与法律无关，我们只考虑其中的异常的情况，是放火、失火还是自燃。同样，如果将违法行为作为侵权民事责任因果关系中的原因，我们只需要审查损害事实是不是行为引起的，这个行为是不是违法的，而不需要审查其他的任何因素。归根结底，就是在审查行为是否违法的问题。这样认定损害的原因显然有失偏颇，不够全面，结论是：只有违法的行为才能是损害发生的原因。而在实际的操作中，我们会不难发现造成损害事实发生的原因很多，不可能仅仅是违法行为。其次，违法的情形难以认定。民事法律制度中，通常是权益性的规定较多，禁止性的规定很少，也很少有属于“违法”这一序列的明确行为规定。这样，如果将违法行为作为因果关系的原因，必然是大大限制了因果关系中的原因范围。而我们在很多时候会将一些仅仅属于疏忽大意、过于自信等情况但又明显引起损害事实发生的行为作为原因，不适当地扩大了违法行为的认定范围，混淆了违法与过错的关系。甲误将过期的酸奶作为新鲜的给同事乙饮食，造成乙生病住院。甲违法吗？不违法，但其行为与乙生病住院这一损害事实有必然的因果关系。因此，笔者认为，侵权民事责任中的因果关系应当是一种行为（既包括积极的作为形式，也包括消极的不作为形式）与损害事实的关系，即使是在由于法律的规定责任人必须对他人的相关行为承担责任或对事件负责的情况下，也是由于行为人的行为引起了损害后果或者是责任人未尽义务的不作为造成了损害后果。在该因果关系中，原因和结果都是特定的，行为是原因，损害事实是结果。这样的认定不会与民事责任的构成相互冲突。有学者认为，否认违法行为作为损害事实的原因，就是否定违法行为是侵权民事责任的构成要件。首先，法律没有明确规定违法行为是侵权民事责任的必要构成要件。其次，即使最高人民法院的相关司法解释隐含了这样的观点，行为是因果关系中的原因与违法行为是民事责任的构成要件也是一致的。权利人向责任人主张损害赔偿必然是因为自己的合法权利遭受侵害（如果不是自己的合法权益受到损害而主张，必然会被法院驳回请求），既然行为人的行为侵害了他人受法律保护的合法权益，说明该行为本身就是一种违法的行为，而无须画蛇添足地说明违法行为才是侵权责任的构成要件。当然，是否承担责任，还要考虑行为人的过错和归责原则的规定等众多因素。
2、因果关系中的结果
在侵权民事责任因果关系中，一般都认为损害事实是因果关系中的结果。该损害事实包括物质损失和精神损失两个部分。这里值得注意的有两点，其一，法人也存在精神损害赔偿问题。我国民事法律既规定了公民的各种人格权和人身权，同时也规定了法人的名称权、名誉权等权利。应当来说，建立在法人人格基础上的法人名称权、名誉权受到侵害的，也存在精神损害赔偿的问题，但在司法实践中并没有得到认可。最高人民法院《关于审理名誉权案件若干问题的解答》第10条第4款规定：“公民、法人因名誉权受到侵害要求赔偿的，侵权人应赔偿侵权行为造成的经济损失；公民并提出精神损害赔偿要求的，人民法院可以根据侵权人的过错程度、侵权行为的具体情节、给受害人造成精神损害的后果等情况酌定。”从该规定可以看出，法人因侵权造成的经济损失可以向侵权者提出赔偿请求，但可以提起精神损害赔偿请求的只能是公民个人，法人不具有这样的权利。第二点值得注意的是，公民因侵权造成的死亡赔偿金和残疾赔偿金已经列入物质损害赔偿的范围，不再仅仅是精神损害。最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》以司法解释的方式确立了死亡赔偿金和残疾赔偿金物质损害的地位，该规定与我国《国家赔偿法》对死亡赔偿金性质的规定相一致，符合民法的原理，也体现了法律规定的一致性和严肃性。但是该规定中死亡赔偿金的计算标准有有所不妥，其划分了城镇居民和农村居民的不同标准，未能体现对公民民事权利能力丧失的平等保护。
二、因果关系的认定
对于侵权民事责任因果关系的分析和认定，应当分两个步骤进行：
首先，确定行为人的行为或者依法由责任人承担责任的事件或行为是否在事实上属于损害事实发生的原因，即事实上的因果关系。
其次，确定事实上属于损害事实发生原因的行为或事件在法律上是否能够成为责任人对损害事实承担责任的原因，即法律上的因果关系。
1、事实因果关系的确认
确认某一行为是不是某一损害事实上的因果关系，通常可以通过以下几种规则予以确定。第一种是必要条件规则，其基本方式是“要是没有”。如果没有行为或事件的出现，就不会有损害事实的发生。行为或事件是损害发生的必要条件，凡属于损害事实发生的必要条件的行为或事件均系事实因果关系中的原因。第二种规则是实质要素规则，即某种行为或事件虽然不是损害发生的必要条件，但却是足以引起损害发生的充分条件，就构成事实上的因果关系。该认定规则不是对必要条件规则的排斥和修正，而是对它的补充，弥补了必要规则的不足。第三种是因果关系的推定规则。在某些情况下，运用通常的规则无法证实事实因果关系，法律规定了特殊的认定规则，这里包括因果关系的推定规则。该规则要求责任人举证证明应当由其承担责任的行为或事件不是造成损害结果发生的原因，如果不能举证的，则认定有事实上的因果关系。经常列举的例子，甲乙都有从楼上往下扔啤酒瓶的行为，其中的一个啤酒瓶造成了丙的伤害，但不能区分是哪一个啤酒瓶造成的，则认定甲乙均承担责任，即我们通常所说的共同危险行为。在该损害事实因果关系认定的过程中，我们采取了因果关系的推定规则。同样的，笔者认为我国《民法通则》第一百二十条的规定也是采用了因果关系的推定规则。该条认为“……如果能够证明损害是由受害人自己故意造成的，不承担民事责任。”除了能够证明损害是由于受害人自己故意造成的，否则就认为行为与结果具有因果关系，侵权人或相关事件及行为的责任人即应当承担民事责任。司法实践中也经常对因果关系进行推定。有一案例：某小学三年级学生在学校期间被发现跌倒在楼梯井底部，没有证据证明该学生是如何受伤的。经鉴定，结论是该学生高空坠落的可能性较大，则法院推定该学生系从楼梯井上部坠落，遂认定了学校未尽安全义务的不作为与损害事实的发生具有因果关系，判决其承担了一定的责任。 这也是适用因果关系推定的结果。
2、法律因果关系的确认
在有证据证明行为是损害事实发生事实上的原因时，要确定责任主体是否承担民事责任，还要确认该行为在法律上是否成为损害事实的原因。对于行为能否成为损害事实法律上的原因，进而责任主体是否应当承担侵权民事责任，不同的学者有不同的观点。一种认为责任人应当对行为或事件造成的直接后果承担责任，否则不应当承担责任，即直接结果说。该观点否认原因和结果关系中存在中介的因素，排除了非直接后果责任承担的可能。而在实际的生活中，由于行为造成的非直接后果是大量存在的。比如，甲追打乙，乙仓皇奔走中被丙的汽车撞上。如果用直接结果说的理论，甲对乙的损害不承担责任，这种认定明显不合理，也不公正。第二观点认为原因与结果之间应当是一种必然的联系，只有行为或事件必然地造成损害事实的发生，责任人才承担民事责任，称之为必然因果关系说。同样地，该观点排除了偶然因果关系的适用，凡因偶然性的因素引起的损害不承担责任。在司法实践中，这种观点也存在相当的不足。还是上面的例子，甲擂乙的行为不必然导致某乙的死亡，但恰恰就是这一拳引发了某乙的心脏病并导致乙死亡（我们通常称甲的这种行为是损害发生的诱因）。按照必然因果关系理论排除了甲的责任承担明显不恰当，这种观点应当摈弃。应当来说，直接因果关系与必然因果关系的理论都比较容易掌握和操作，但又比较绝对和机械，不能变通解决实际中的一些特殊情况。还有一种可预见说的观点，该观点认为行为人对成为事实上原因的行为承担法律责任的前提是行为所造成的损害结果是他在行为之前所能够预见的，对超出其预见范围的损害结果不承担责任。至于说可预见的确定标准，则由法官根据具体案情来确定。这种观点带有一定的主观性。比较传统的学说理论是相当因果关系说。这种学说认为，造成损害的所有条件都具有同等价值，因而都是法律上的原因。一切被确认为事实上原因的行为或者事件都具有法律上的原因力。这种学说比较客观和简易，我国的法律基本上采用了这样的观点。虽然这样的理论有无限扩大归责范围的侵向，但这种不足在我国的民事法律制度中通过责任构成的过错要件加以了弥补，不会造成责任的无限扩大。我国侵权民事责任构成中过错要素的确定就限定了责任的范围并非是无限扩大，而仅限于与过错有关。根据现行的法律规定，除了公平责任外（这种公平责任适用的范围非常地有限），无论是过错责任、无过错责任还是过错推定，都强调了主体的主观意志。就因果关系的认定来说，相对因果关系说比较的客观和容易操作，克服了直接因果关系说与必然因果关系说绝对与机械的不足，弥补了可预见说的主观臆断性，有一定的实用性与合理性。


主要参考资料：
①马原主编：《中国民法教程》，中国政法大学出版社1998年10月第1版。
②王利明主编：《民法• 侵权行为法》，中国政法大学1993年版；佟柔主编：《中国民法》，中国公安大学1992年版。
③张俊浩主编：《民法学原理》，中国政法大学出版社1991年版；彭万林主编：《民法学》 中国政法大学出版社2002年1月修订第3版。
④最高人民法院《关于审理名誉权案件若干问题的解答》，第7条。
⑤彭万林主编：《民法学》 中国政法大学出版社2002年1月修订第3版。
⑥周永坤：《法理学》--2版，法律出版社2004年3月。
⑦杨立新：《人身权法论》（修订版） 人民法院出版社 2002年1月。
⑧王家福主编：《中国民法学• 民法债权》 法律出版社出版 1991年9月。