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　　十一届全国人大常委会第二十八次会议通过的《关于修改中华人民共和国民事诉讼法的决定》，进一步明确了民事检察监督的对象、拓展了监督范围、增加了监督手段，对于民事检察的角色定位更加理性和务实，对于民事检察制度的发展与完善具有重要的里程碑意义。

一、存废之争的平息——制度的民族本源和现实需要

在民事检察制度运行的过程中，曾经有学者和司法实务人员提出废除民事检察的观点和意见，本次修法对民事检察制度的定位，实际上对存废之争作出了定论。其实，综观废除检察监督论者的主要观点，不外乎对于“法院独立审判”和“既判力”理论的过分强调。而“法院独立审判”问题其实就是关涉权力运行的问题。在法院行使审判权的过程中，保持法院与法官的独立与超然，对于裁判结果的客观与公正是应然的选择，但这是以“法院与法官能够保持独立与超然”为前提的理想化设定。“绝对的权力产生绝对的腐败”是大家熟知的名言。笔者以为，将其阐述为“绝对的权力绝对地产生腐败”似乎更能体现权力固有的扩张性。既然权力扩张不可避免，对权力的运行进行监督就是正确和必须的选择。“以史为鉴可以知兴替”，历史的沉淀最能体现制度的民族性。中国古代的监察制度可以视为检察监督的雏形和历史本源。早在西周，中国就已经有了监察机构的设置，到唐宋已经形成法规详细、体制健全的监察体系。到明清时期，随着君主专制的强化，监察体系更加严密，以都察院和六科给事中代替御史台，实现了监察组织的空前完整和统一。当然，由于时代的局限性，上述封建监察制度不乏糟粕，但作为延续了千年的制度，其中肯定有值得我们借鉴的合理成分，尤其从民族心理沉淀而言，制度的可接受性也是不言而喻的。

而就“既判力”理论而言，坚持“既判力”理论的学者认为:“一个有效的司法制度的另一重要因素是其判决的终局性……如果一个‘解决方案’可以没有时间限制并可以不同理由反复上诉和修改，就阻碍了矛盾的解决。如果败诉方相信他们可以在另一个地方或另一级法院再次提起诉讼，他们就永远不会尊重法院的判决，并顽固地拒绝执行对其不利的判决。”从维护裁判终局性与稳定性而言，“既判力”理论是非常完善的理论根据。但从民事检察监督启动再审程序的职能与定位考虑，其与“既判力”理论之间的矛盾并非对立不可协调的。因为，民事检察监督只是启动再审程序的方式之一，对其合理性的判断应当建立在对再审程序的理性认知之上。众所周知，程序是价值选择的结果，不同价值之间的冲突与平衡，正是程序建构的理念基础。程序又是实践的产物，客观需要造就程序的品格。再审程序必然建立在一定的理念与现实基础之上，否则就是空中楼阁。作为再审程序的理念基础，主要体现为程序价值的选择，是对正义、效率与安定的合理平衡的追求;作为再审程序的现实基础，主要体现为适应司法实践出于对裁判瑕疵与权利救济的现实需要考虑。尽管从表面上看，再审程序与“既判力”理论存在冲突，但是在实质上，二者又是协调统一的。这是因为，无论是再审程序偏重的正义价值，还是“既判力”理论偏重的效率价值，最终都是为了维护司法的权威性。而从民事检察监督的实践情况来看，无论是抗诉案件的改判效果，还是对不符合抗诉条件案件的息诉服判工作，都起到了良好的维护司法权威的作用。

二、从“审判”到“诉讼”——概念的厘清与范围界定

修改后民诉法将第14条由“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”修改为“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”，看似只是“审判”与“诉讼”简单的两字之差，实质上却从概念角度厘清了民事检察监督的范围，对民事检察监督范围的界定具有革命性的意义。在此之前的理论研讨中，尽管有多名学者对民诉法所规定的“审判”二字作出学理解释，认为审判活动不仅仅局限为通过庭审对案件事实进行认定，对法律关系进行确认和对责任承担进行划分，庭审之前必要的诉讼准备活动属于审判活动的必要前置活动，执行活动则是对法院裁判效力的确认和体现，属于审判活动当然的范畴，主张人民检察院的民事检察监督职能及于民事诉讼的全过程。但在司法实务中，这一问题一直存在争议。本次民诉法修改，将民事检察监督表述为“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”，从概念角度厘清了民事检察监督的范围，有利于民事检察监督职能的发挥，是监督理念和立法技术的一大进步。因为，从概念的角度讲，民事诉讼是指法院、当事人和其他诉讼参与人，在民事诉讼审理过程中所进行的各种诉讼活动，以及由这些活动所产生的各种诉讼关系的总和。既然民事检察监督的对象是民事诉讼，其监督的范围自然及于民事诉讼的全过程，包括立案、审判和执行。为了避免概念解释上的分歧，本次立法更是直接规定了检察机关对执行、调解书和审判监督程序之外的其他审判程序的法律监督，使得民事检察监督范围的界定更加清晰、明确和全面。

三、从抗诉到抗诉与检察建议并行——创新在立法中的体现

学界和实务界一致认为，1991年的民诉法对民事检察监督方式的规定过于单一。因为从操作层面来讲，对于一个生效的判决、裁定，抗诉只能由作出生效裁判法院的上级人民检察院提出，而且一般是由作出生效裁判法院对应级别的人民检察院提请上级人民检察院审查。这样的监督模式不仅影响了监督的效率，有悖民诉法规定的诉讼便利原则，也是对权力对等监督规律的违反。在多年的民事检察监督实践中，检察机关深刻认识到这种单一监督方式的局限性，逐步探索缩短办案周期、提高监督效率的方式方法，并创新性地提出由作出生效裁判法院对应的同级人民检察院，对确有错误的裁判，建议同级人民法院启动再审程序纠错的办案模式，检察建议启动再审应运而生。在多年的探索过程中，检察建议启动再审逐步规范，监督效率和效果日益显现，显示出强大的生命力，逐步获得了社会各界的认可，本次修法中，检察建议启动再审被正式写入法律，是创新在立法中的体现，不仅是检察监督方式的重大变革，亦将为检察监督的创新发展提供重要的动力源泉。

四、调查权的确认——权力运行的应然模式

权力正常运行的必要因素之一即为权力功能齐全。作为一项公权力，必须具备必要的功能，方能树立自己的权威。而权威的来源有二:一是国家强制力，二是理性。民事检察监督的对象是人民法院的审判权，作为一项公权力，赋予其一定的国家强制力，是符合权力运行规律的应然选择。在修法之前的民事检察监督实践中，最高人民检察院已经深刻认识到监督权的行使必须有具有强制力的措施予以保障，在2001年制定的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》中明确规定了检察机关可以基于办理抗诉案件的需要对有关事实进行调查，检察机关在民事检察监督过程中对检察监督权保障措施的探索实践，最终取得了立法机关的认可，修改后的民诉法在第210条中对检察机关的调查权进行了规定。调查权的赋予，不仅能够保障民事检察监督权的正确行使，也是保证其监督权威和监督功能发挥的正确选择。

五、“后再审”式的监督——纠错权归属的分野

民事检察监督实质是检察权对审判权的监督，是一种公权力监督公权力的权力监督模式。如何实现两项公权力的制约与平衡，牵涉到权力运行机制的问题，民事检察监督权的设定，实际就是权力结构配置问题。修改后的民诉法第209条规定，当事人对于已经发生法律效力的判决、裁定、调解书，应当首先依法向人民法院申请再审，在三种情况下才可以转而向人民检察院申请检察建议或者抗诉。此次修法确定的监督模式，单纯从字面规定的形式来看，笔者称之为“后再审”式监督模式。这种监督模式，以规制当事人申请再审权利的行使为视角，将决定是否再审的权力优先配置给人民法院。这种权力划分模式的定位，是建立在权力边界理论的基础之上的。该理论认为，一项合理的权力结构，应该能够保证权力正常地发挥作用，对各权力主体进行合理的分解与组合，使之处于相互平衡的和谐状态，科学界定各权力主体的职能与作用范围，清晰权力边界，既彼此独立、各司其职，又相互支持、密切配合，减少权力的摩擦成本，控制越权行为，能够在一个权力结构之内的问题，先交由本结构之内的权力主体解决，充分发挥一个权力结构内部的矛盾解决功能，只有在一个权力结构不能发挥功能时，才交由另一个权力结构来解决，这样做既能节约权力运行成本，又能正确区分权力边界。从一个方面看，既然民事纠纷坚持司法最终解决原则，将纠正司法错误的权力优先配置给法院，交由法院解决法院内部的问题，似乎更能提高司法效率。但是，一个不容忽视的理性问题是，法律的运行不是简单的机械化运作，必须考虑到人的因素，作为法律的执行者，人性的弱点必然影响执法的效果，这也是建立监督制度的必要性之所在。古人云:“知错能改，善莫大焉!”古人之所以把知错能改视为大善，与人类不愿意纠正、甚至掩饰自己错误的天性不无关系。既然人类存在不愿纠正自己错误的天然弱点，将纠正法院错误的机会和权力优先配置给法院，这种内部纠错机制的运行效果，就不得不使人担忧。在多年的司法实践中，检察机关就当事人向法院申请再审被驳回后的案件提出抗诉的案件不在少数，也不乏法院再审部门的法官碍于同事情面不敢或不愿启动再审程序，推荐当事人向人民检察院申诉的案例，这些事实表明，“后再审”式监督模式亦可能增加权力摩擦成本，有可能影响权力结构的运行效率。检察机关民事检察部门在修改后民诉法施行的过程中，应当注重对这种“后再审”式监督模式的调查研究，以验证其合理性和正当性，并视情况向立法机关提出立法建议。

总之，修改后的民事诉讼法对于民事检察监督的角色定位更加理性，其关于民事检察监督对象、范围、手段的修改，必将引起民事检察工作在执法理念、执法方式、执法机制等方面的深刻变化。各级检察机关应当明确职责分工，从案件受理、审查、调查到作出决定，应优化不同层级民事检察部门的工作重心，形成上下一体、各有侧重、各负其责、密切配合、科学高效的工作格局。要将监督的重点从裁判结果转向诉讼过程，充分、慎重地用好调查权，保证监督的权威和实效。(作者为山东省人民检察院副检察长)
国务院办公厅 对外贸易经济合作部


国务院办公厅转发外经贸部等部门关于当前进一步鼓励外商投资意见的通知

国办发（1999）73号

　　各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

　　外经贸部、国家计委、国家经贸委、财政部、中国人民银行、海关总署、国家税务总局、国家外汇局、国家出入境检验局《关于当前进一步鼓励外商投资的意见》已经国务院批准，现转发给你们，请遵照执行。

一九九九年八月二十日

　　关于当前进一步鼓励外商投资的意见

外经贸部、国家计委、国家经贸委、财政部、中国人民银行、海关总署、国家税务总局、国家外汇局、国家出入境检验局 　　　　　　　　　
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　一九九九年八月三日


　　为扩大吸收外资，鼓励引进先进技术、设备，提高利用外资工作水平，促进产业结构调整和技术进步，保持国民经济持续快速健康发展，现就当前进一步鼓励外商投资提出如下意见：
　　一、 鼓励外商投资企业技术开发和创新，扩大国内采购
　 （一）对已设立的鼓励类和限制类外商投资企业、外商投资研究开发中心、先进技术型和产品出口型外商投资企业技术改造， 在原批准的生产经营范围内进口国内不能生产或性能不能满足需要的自用设备及其技术、配件、备件，可按《国和院关于调整进口设备税收政策的通知》（国发[1997]37号）的规定免征进口关税和进口环节税。
　　（二）对外商投资企业在投资总额内采购国产设备，如该类进口设备属免税目录范围，可全额退还国产设备增值税并按有关规定抵免企业所得税。
　　（三）外商投资设立的研究开发中心，在投资总额内进口国内不能生产或性能不能满足需要的自用设备及其配套的技术、配件、备件，可按《国务院关于调整进口设备关税和进口环节税。对其转让技术比照国内科研究机构免征营业税。
　　（四）外国企业向我境内转让技术，凡属技术先进或者条件优惠的，经国务院税务主管部门批准，可以免征营业税和企业所得税；外商投资企业取得的技术转让收入免征营业税。
　　（五）外商投资企业技术开发费比上年增长10%以上（含10%）的，经税务机关批准，允许再按技术开发费实际发生额的50%抵扣当年的应纳税所得额。具体比照按国家税务总局制定的《企业技术开发费税前扣除管理办》执行。
　　（六）为进一步扩大外商投资企业的出口并鼓励其更多地使用国产料件生产出口产品，经税务机关批准，可允许1993年成立的老外商投资企业出口货物，在2000年底前，选择执行“不征不退”或“免抵退”政策（只能选择一次）。
　　二、加大对外商投资企业的金融支持力度
　　（一）外商投资企业境内融资时，允许中资商业银行接受外方股东担保。允许外商投资企业以外汇质押方式向境内中资外汇指定银行申请人民币贷款。外商投资企业所有外汇资金均可作质押；对外汇担保项下人民币贷款可由境外金融机构或境内外资金融机构提供信用保证；取消外汇质押、外汇担保项下的登记手续和对提供外汇担保的外资银行食用等级的特别限制。外方股东担保和外汇担保人民币贷款应符合产业政策，可用于满足固定资产投资和流动资金需求，但不得用于购汇。
　　（二）设立专项产业投资基金缓解现有外商投资企业增资时中方股本金不足问题，同时允许境内中资商业银行在中外合资、合作企业外方股东应增加的股本金到位的前提下，对中方股东发放不超过50%的股本贷款，期限不超过10年，具体比例由各商业银行根据信贷原则自主决定。
　　（三）允许境内外商投资企业以其外方投资者海外资产向境内中资银行的海外分行提供抵押，由中资商业银行的海外分行或国内分行向其发放贷款。
　　（四）符合条件的外商投资企业可申请发行A股或B股。
　　（五）按照积极稳妥的原则，向在国家重点鼓励的能源、交通等领域投资的外国投资者提供政治风险保险、履约保险、保证保险等保险服务。
　　三、鼓励外商向中西部地区投资
　　（一）中西部地区各省、自治区、直辖市要抓紧制定利用外资优势产业和优势项目目录，报经国家批准后实施。目录内项目可享受《外商投资产业指导目录》中鼓励类项目政策，对其进口国内不能生产或性能不满足需要的自用设备及其配套的技术、配件、备件，按《国务院关于调整进口设备税收政策的通知》（国发[1997]37号）的规定免征进口关税和进口环节税。
　　（二）放宽中西部地区吸收外商投资领域和设立外商投资企业条件，放宽中西部地区设立外商投资企业外商持股比例限制，由国家计委、国家经贸委、外经贸部制定具体办法。
　　（三）对设在中西部地区的国家鼓励类外商投资企业，在现行税收优惠政策执行期满后的三年内，可以减按15%的生产率征收企业所得税。
　　（四）外商投资企业到中西部地区再投资的项目，凡外资比例达到25%以上的，均可享受外商投资企业待遇。
　　（五）允许沿海地区的外商投资企业到中西部地区承包经营管理外商投资企业和内资企业。
　　（六）允许中西部各省、自治区、直辖市在其省会或首府城市选择一个已建成的开发区，申办国家级经济技术开发区。
　　四、 进一步改善对外商投资企业的管理和服务
　　（一）对《外商投资产业指导目录》，要根据经济发展情况适时进行调整。为适应进一步扩大对外开发和吸引外资的需要，应适当减少《外商投资产业指导目录》中要求中方控股和不允许外商独资限制项目。
　　（二）凡属鼓励类且不需要国家综合平衡的外商投资项目，均由省级人民政府审批，报国家计委、国家经贸委、外经贸部备案。国家计委、国家经贸委、外经贸部收到备案报告后，如有不同意见要在一个月内予以答复。具体办法由国家计委、国家经贸委、外经贸部制定。国务院有关部门和各地人民政府要进一步简化外商投资项目及企业设立的审批手续，加快审批进度。
　　（三）进一步完善对经常项目下售汇真实性审核的报关单联网核查系统，缩短审核时间；对因特殊情况无法使用报关单联网核查需以函调方式核查的，应提高核查速度。外商投资企业可凭企业设立时的技术转让协议及批准文件办理其技术引进项下的售付汇手续。外商投资企业可在限额内将外汇结算帐户中的存款转为定期存款。按属地管理原则，下放资本项目外汇收入结汇备案登记制度。
　　（四）要逐步缩小对外商投资企业进口设备的强制性价值鉴定范围、改进监定办法，取消对外商独资企业进口设备的强制性价值鉴定。要规范海关管理，提高办事效率，加快通关速度。坚决制止对外商投资企业的乱收费、乱检查和各种摊派，由国家经贸委会同国家计委、财政部、外经贸部等部门具体负责，一定要抓出成效。
　　（五）以出让方式取得土地使用权的外商投资企业，不再缴纳场地使用费。
　　（六）由外经贸部牵头，会同有关部门抓紧对外商投资企业的政策规定进行清理，尽快调整不利于吸引外资的有关政策规定，健全外商投资的法律法规体系。 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　　　　　　　　一九九九年八月二十日